天津市宝坻区审计局
摘要：2014年以来，国务院和地方党委、政府就审计机关如何开展好政策落实跟踪审计进行了多次安排部署，将监督检查政策的落实情况作为审计工作的重中之重。本文从C市A区这一基层审计机关开展政策落实跟踪审计的实际情况着手，查找分析出审计开展过程中存在的机构设置及人员能力不足、组织方式不健全、审计方法不灵活、制度缺位等问题，依据问题为下一步基层审计机关如何开展好政策落实跟踪审计提出具有针对性的意见建议。
关键词：政策落实跟踪审计；机构设置；审计模式；审计依据
李克强总理多次指出，审计机关要主动作为，当好“督查员”，对重大决策部署的落实情况持续进行跟踪审计，达目的、抓典型、重整改，促进政策落地生根和不断完善。基层审计机关作为基础信息的“一传手”，自部署起对本地区政策落实情况的跟踪审计做了大量工作，在地区稳增长、促发展等方面发挥了积极作用。但当前，地区经济下行压力依然较大，稳定经济增长的任务依然艰巨繁重，基层审计机关在审计的组织过程中也遇到了一些困难，需要认真研究并采取措施进行应对，因此，审计人员要始终做到依法审计、围绕中心、服务大局、突出重点、求真务实，把监督检查稳增长政策措施贯彻落实情况作为重要内容，促进实现地区经济有质量、有效益、可持续的增长。
一、A区政策落实跟踪审计现状
（一）健全组织领导，明确审计重点
2014年，A区审计局成立了政策落实跟踪审计工作领导小组，设组长一名、常务副组长一名、副组长四名、成员十名，领导小组下设办公室，设办公室主任一名；成立由一名分管业务的副局长担任组长，2名审计业务骨干任成员的专项审计组，对政策措施落实情况进行跟踪审计。领导小组负责整体工作谋划、审计思路确定、重点问题研究和统筹协调等事项。在实施每一个政策落实跟踪审计项目前，首先展开审前调查，在掌握区情、对接政策、充分论证的基础上，将与A区经济社会发展有关的重大政策，如搬迁改造、交通路网建设以及融资平台资金管理等列为重点审计内容。专项审计组按照C市审计局审计方案的要求，结合本地区的实际，确定具体的跟踪内容和重点，同时指导其他审计项目组的实施工作，项目结束后，专项审计组负责将各审计项目小组的情况汇总，撰写专题审计报告。
（二）创新“四结合”法，优化项目安排
明确“挖掘人力资源、共享信息资源、简化工作程序”审计原则，把政策落实跟踪审计情况作为贯穿全年审计项目的主线，统筹安排规划。按照C市审计局每季度实施项目要求，确定每个项目的必审内容，搞好跟踪项目与常规项目的融合衔接，能同步的同步、能整合的整合、能借力的借力，对不能融合衔接的重大事项单独立项，不留盲区死角，实现跟踪覆盖，保证跟踪效果。一是与财政“同级审”结合。从预算资金的安排来反映政策措施的落实情况，掌握项目的资金链，延伸到具体用款单位。二是与经济责任审计结合。根据单位职能，确定审计领导干部落实国家政策措施情况，避免重复交叉，扩大审计的覆盖面。三是与投资审计结合。把政府投资项目全部纳入投资审计的跟踪范围，掌握项目的进展与资金管理使用等，审查是否专款专用，是否存在挤占、挪用、违规建设等问题。四是与项目实施效果结合。在掌握项目实施过程的基础上，重点关注项目实施是否达到设计要求，实施效果如何，是否达到预期效果。
目前，政策落实跟踪审计工作已成为A区审计局全年审计工作的重点之一，在掌握政策运行状况、提高专项资金使用效益、促进地区经济平稳运行和健康发展等方面发挥了不可替代的作用。
二、A区政策落实跟踪审计存在的问题
（一）机构设置及人员能力问题
在近两年政策落实跟踪审计项目的实施过程中，A区审计局在机构及人员方面存在问题，主要集中在以下几个方面：一是审计力量不足。自政策落实跟踪审计开展以来，所有项目参与人数总和为52，平均每个项目参数人数为2人，仅占总人数的5%，对深入追查问题线索形成限制。二是机构设置单一，以A区审计局为例，领导小组及办公室机构健全，但实施机构为随机，实施人员主要采取抽调的方式，虽有2人成立专项审计组的规定，但由于其他类别审计项目任务繁重，造成实施机构不稳定、人员短缺。三是人员专业素质不高，由于政策落实跟踪审计开展时间较短，在审计的方式方法、执行整改等方面还处于探索阶段，没有形成系统的专业人员培训计划，在审计实施过程中，以对财政、经济责任等方面经验丰富的人员为主要审计人员，对政策落实的特殊性理解不深不透，影响了审计效率和审计质量。
（二）组织形式问题
A区审计局开展政策落实跟踪审计的组织形式主要为单独审计，类别单一。这种审计模式存在许多弊端：一是影响审计独立性，目前，A区审计局在行使审计职权时受上级审计机关和本级政府的领导，单独开展审计项目容易造成上级审计机关的监督弱化，审计本身会造成本级政府利益受损，形成政府干预，影响了审计客观公正、实事求是的原则，造成独立性较差。二是影响审计质量，由于政策落实跟踪审计项目具有涉及的范围广、内容繁多的性质，虽基本围绕每个季度都按照确定的审计重点开展工作，但具体实施过程中涉及的延伸部门和延伸单位较多，不能面面俱到，由于内容多、时间短造成发现的问题浮于表面，没有深度，深层次问题难以揭示，选择政策落实跟踪审计的覆盖面、切入点的确定有一定难度。三是造成上下不一致的现象，由于实行单独审计，基层审计机关在审计内容上与上级审计机关不能做到完全统一，在审计过程中需要重新调整内容，撰写审计报告时也需进行严格区分，影响审计效率。另外，基层审计机关单独开展的政策落实跟踪审计项目与上级审计机关下发方案中要求的审计项目容易有雷同，造成重复审计现象。
（三）审计方法问题
目前，A区审计局政策落实跟踪审计的现状是按照上级审计机关下发的审计实施方案自行编制本级审计实施方案，单独立项进行审计。综合三年审计实施情况，每一轮的政策内容和重点各不相同，没有实现跟踪审计连续性的真正意义。另外，政策落实跟踪审计所涉及的政策领域广泛，政策内容复杂，基层审计干部在短时间内无法确定政策落实是否有效，单凭按照规定听之任之的传统审计方法已无法适应完善政策的需要，而A区审计局针对政策落实跟踪审计的审计方法较为单一，大数据资源利用不充分，受数据资源未共享或共享不足、联网审计人员短缺、联网专业知识匮乏等条件的制约，审计人员无法将联网数据普遍应用到政策落实跟踪审计项目中，从而无法大范围实现互联互通，资源共享，影响了审计效率。
（四）制度建设问题
从现行审计规范来看，政策落实跟踪审计主要依据的是《审计法》与《审计实施条例》，没有明确将政策落实跟踪审计作为审计事项，对于政策落实这一特殊审计方向，还没有建立系统、完整的审计法律规范，更没有形成具体的操作规范，造成审计组在审计实施过程中“摸着石头过河”，在一个项目中总结经验，以此指导下一个项目的开展。经了解，审计组在审计过程中经常遇到审计依据不清晰的问题，比如，许多政策的实施主体是上级单位，政策在层层传递后涉及基层单位的内容较少，规范性的审计依据较为模糊，一些部门和领域的具体制度规定没有及时修改完善，有的甚至成为政策措施落实的障碍，一定程度上影响改革进程，削弱了政策实施效果。
三、健全和完善基层政策落实跟踪审计的对策和建议
（一）科学配置机构和人员
1.做好项目人员计划安排
抽取业务能力和政策理解能力强的业务骨干组成政策落实跟踪审计固定审计组，对政策落实跟踪审计项目进行持续性审计。小组长根据不同项目特点均匀调配审计力量，依据项目要求和审计实际注意选择适合的主审人员，组成最能满足项目审计要求的审计小组。
2.提升审计人员的专业能力和水平
开展政策落实跟踪审计工作不能坐等复合型人才的出现，要对现有资源进行合理调配，优化组合。充分利用审计人才库信息，整合审计人才资源，更好地发挥现有人员的专业作用，同时，定期开展审计业务培训及政策解读讲座，着重提升审计人员的思想认识，及时传达解读最新政策，培养基层审计人员的超前意识，提早认识到审计职能从单纯的财政收支审计转变为财政收支审计与政策执行效果的深度融合。
3.注重与其他基层审计机关沟通交流
定期组织开展审计业务培训及基层审计机关经验交流会，在充实知识的同时相互学习借鉴，对先进的、典型的方式方法进行系统的总结推广，逐步摸索出行之有效的政策落实跟踪审计经验和方法，以此提高审计工作效率和质量。
（二）创新采用“联动”、“交叉”审计模式
1.在项目组织形式上采取扁平化管理模式
由上级审计机关统一立项管理，直接组织、指挥基层政策跟踪审计的实施。在审计实施前，应明确阶段性工作方案、要点和各审计事项责任主体的级次，统一部署审计范围及内容，统一组织，不搞自选动作，每年确定一个或两个审计项目，制定有针对性地审计实施方案，确保审计的力度和深度。基层审计机关作为上级审计机关立项的延伸审计单位，应加强稳增长等政策措施跟踪审计与其他专项审计的衔接配合，按照要求以统一方案为标准进行落实取证，以每一项政策为主线，对于涉及区县的审计事项一追到底，避免责任单位推诿扯皮，确保统一项目的审计模式和审计内容，从下而上发现问题、汇总问题，统一立项管理既避免了“稳促调惠防”跟踪审计面面俱到，查不深查不透的问题，又规范了基层审计局的标准和统一口径。
2.采取各基层审计机关“交叉”审计模式
上级审计机关与基层审计机关、基层审计机关与基层审计机关建立定期沟通机制，各自明确一名分管领导及一名处室（科室）负责同志作为跟踪审计工作交流的联系人，上级审计机关可根据审计报告的要求，每月召开一次碰头会，提请各基层审计机关交流各自本月审计情况和下个月审计要点，互相学习借鉴，在任务部署上做到平衡侧重，减少重复，推动跟踪审计工作形成整体合力。
（三）健全相关审计依据及业务规范
1.上级审计机关建立健全政策落实审计依据
政策落实跟踪审计想要取得长远的审计效益，上级审计机关应从建章立制入手，从法律上、制度上赋予基层审计机关审计权限，从制度上规范操作行为。比如，对过程管理和质量控制，可制定专门的制度，实行审计组组长负责制，审计组对审计全过程质量控制负总责，明确各环节质量管理的分工和责任。对因组织实施不力造成重大问题未被发现、审计结论不恰当、审计文书失实以及瞒报重大问题的，区分不同情况予以处理，并追究有关人员责任。
2.基层审计机关在审计实践中及时修改完善依据
通过审计，可以揭示并促进相关制度规定及时修改完善，相反，制度的修改和完善也可促进审计依据的建立健全。基层审计机关在政策落实跟踪审计实施中，直接面对区县级财政，在审计中易发现地方财税制度、地方财政资金统筹、地方转移支付等方面存在的制度漏洞或缺位，强烈的“地方性”要求审计人员必须以地方实际情况出发，对审计中发现的问题，深入分析原因，提出解决问题的意见和建议，并对问题整改情况进行持续跟踪问效，及时修订符合地方要求的审计制度，及时建立健全与新政策新要求相适应的新的办法和规则，对不合时宜、制约发展、阻碍政策落实跟踪审计的法律和行政法规，要切实予以反映，提出废止或修改建议，推动及时清理完善。对政策落实跟踪审计发展过程中的积极探索和新情况新问题，要注重加强调查研究，积极提出建议，推动形成新的制度规定。
（四）完善信息化条件下的政策落实跟踪审计方式
1.结合大数据提升审计效率
政策落实跟踪审计覆盖量大面广，传统审计的查账模式已不能保证审计效率，因此，开展好政策落实跟踪审计应逐步依托审计数据平台，充分利用大数据审计特有的信息和技术方法优势，凭借信息化审计手段，监督政策执行中重大决策、重大项目、资金使用、资源利用等相关权力行使和责任履行情况，分析经济活动与方针政策之间的内在关联，从宏观层面分析问题产生的根源①。另外，将具备审计计算机中级水平的人员抽调入固定审计小组中，提供技术支持，利用财务与业务数据、历史与当前数据，开展跨行业、跨领域的数据分析，对数量庞大、动态变化的信息综合对比，提升审计效率。
2.结合多部门协同开展工作
政策落实跟踪审计涉及财政、社保、税务、工商、住房等部门的数据种类多、体量大，需要不同部门、不同行业间实现跨系统、跨平台、跨数据结构的协同工作开展。政府信息公开和网上政府建设的推进，政务资源交换平台的建设，实现多对多的信息交换与共享，有效推动信息对内共享和对外公开。政府信息系统建设，应强化顶层设计，各部门在电子政务项目建设中，根据统一标准，规范数据，预留接口，优化网络，切实保障大数据审计作业实践。
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注释：
①关于加强转变经济发展方式相关政策执行情况审计监督的思考[J].陈尘肇.审计研究.2011（04）