摘 要：新中国成立70年来，我国少数民族干部培养经历了初步发展阶段(1949-1977年)、恢复发展阶段(1978-1999年)、快速发展阶段(2000-2011年)、逐步完善阶段(2012年至今)等四个阶段。70年来，我国少数民族干部培养政策数量多内容全，基本满足了不同时期国家对少数民族干部培养的需求，促进了少数民族干部培养形式的多样化，保障了我国少数民族干部培养机构的多元化。但这些政策也存在政策客体参与不足、执行效果有偏差、评价主体单一等问题。展望未来，可以从政策制定主体的多元化、及时调整培养政策、构建政策评价多元主体等方面完善该项政策。
关键词：少数民族干部；新中国成立70周年；干部培养政策
一、新中国成立70年来少数民族干部培养政策的成效
我国历来重视少数民族干部的培养。新中国成立70年来，党和国家制定了一系列关于少数民族干部培养的政策，培养了一大批德才兼备的少数民族干部。我国少数民族干部培养政策的成效体现在以下四个方面。
1.出台政策文本的数量多内容全。新中国成立初期，国家百废待兴，基于巩固新生政权和民族团结的需要，国家把少数民族干部培养纳入国家政策制定议程之中。1950年11月24日，政务院批准了《培养少数民族干部试行方案》和《筹办中央民族学院试行方案》，标志着我国少数民族干部培养政策制定拉开了序幕。截止2019年6月30日，我国总计出台少数民族干部培养政策78件(项)，这些政策的内容涉及体制政策、经费政策、教师政策和质量政策四个方面，例如，1983年《国家民委、教育部关于民族学院干部轮训转向正规培训的意见》中就涉及四个方面的政策，也有政策涉及其中一个或几个方面，例如，1954年《关于1954年各地各民族学院教职员工工资调整的通知》就仅涉及教师政策。总体而言，我国少数民族干部培养政策涉及体制政策、经费政策、教师政策和质量政策等方方面面，政策内容较为全面。按照我国少数民族干部培养政策发展的四个阶段和政策文本数量两个维度考量，其分布情况如图1所示。
2.3.2 固定效应与随机效应的判定 需要通过Hausman检验(原假设为“随机影响模型中个体影响与解释变量不相关”)，进一步确定是选取固定效应模型还是随机效应模型．
图1我国少数民族干部培养政策文本分布柱形图
由图1可知，我国少数民族干部培养政策在初步发展阶段、恢复发展阶段、快速发展阶段、逐步完善阶段分别有6件(项)、26件(项)、32件(项)、14件(项)。初步发展阶段出台政策最少，主要是由于新中国成立初期，中国共产党和中央政府认识到培养少数民族干部的重要性，并结合中国共产党前期培养少数民族干部的经验，探索制定少数民族干部培养政策。恢复发展阶段出台政策数量大幅攀升，约是初步发展阶段出台政策的4.3倍，主要是由于“文化大革命”对我国少数民族干部培养破坏较大，随着部分少数民族干部得到平反，加之，改革开放国策的实施和社会主义市场经济体制的确立，推动民族地区经济社会发展需要培养大批少数民族干部。快速发展阶段出台政策数量进一步提升，主要是由于西部大开发战略的实施，民族地区的跨越式发展和赶超发展迫切需要大批少数民族干部。逐步完善阶段出台政策数量有所减少，主要是因为我国少数民族干部培养政策体系日臻完善，基本满足了少数民族地区的需求。
2.基本满足了不同时期国家对少数民族干部的需求。第一，初步发展阶段。新中国成立之初，我国国内百废待兴，国民党在大陆的残余势力依然活动猖獗，很多民族地区仍未建立党组织，国际分裂势力依然强大，然而，当时我国少数民族干部仅有4.8万余人[1]311，而且少数民族干部的文化水平较低，少数民族干部的数量和质量均难以满足国家政治经济社会发展的需求。因此，党和政府提出要大力培养少数民族干部，这一时期少数民族干部培养的重点是以普通政治干部为主，专业技术干部为辅。随后，我国出台了一系列关于少数民族干部培养的政策。例如，1950年11月24日，政务院批准了《培养少数民族干部试行方案》《筹办中央民族学院试行方案》等，并取得了很好的成效。1956年、1958年我国少数民族干部分别达到21万、40万左右[2]22。
第二，恢复发展阶段。“文化大革命”对我国少数民族干部培养工作破坏比较严重，民族学院停办，许多关于少数民族干部的培养政策未能很好贯彻落实，导致少数民族干部数量低于“文化大革命”前。少数民族干部由1966年的80万左右，减少到1977年的78万左右[1]300-311。1978年，十一届三中全会召开，会议作出了实行改革开放的伟大决策，随后我国社会主义市场经济体制也逐步确立，为推动少数民族地区“四化”建设，我国少数民族干部培养进入恢复发展阶段。这一阶段，我国少数民族干部培养的重点是以政治干部和专业技术干部并重。这一阶段，我国少数民族干部培养政策数量大幅攀升。例如，1983年出台了《国家民委、教育部关于民族学院干部轮训转向正规培训的意见》，1993年出台了《中组部、统战部、国家民委关于进一步做好培养选拔少数民族干部的意见》等。这一阶段，我国少数民族干部由1978年的83.4万人增加到1988年的184万人，1992年底达到228.4万人[2]22，1999年达到282.4万人[3]48。少数民族专业技术干部由1979年的23.8万人增加到1996年的180万人左右，占少数民族干部总数的67.5%[4]139。
2.少数民族干部培养政策执行效果有偏差。新中国成立以来，我国制定了一系列关于少数民族干部培养的政策，而且不同时期，政策的目标、少数民族干部培养的规格和重点也不尽相同。新中国成立初期，我国少数民族干部培养政策的目标是以培养政治干部为主，以培养专业技术干部为辅；改革开放之后，我国少数民族干部培养政策的目标是政治干部和专业技术干部并重；进入21世纪，我国少数民族干部培养政策的目标是德才兼备的少数民族高层次骨干人才。我国在少数民族干部培养政策执行过程中，少数民族干部数量大幅攀升，基本满足了少数民族地区经济社会发展的需求，基本实现了政策的目标和初衷，但由于社会政治经济形势快速变化，导致该政策在执行过程中存在一定的偏差。2014年，习近平总书记在《在中央民族工作会议上的讲话》中指出了少数民族干部培养存在的主要问题：适应市场经济和复杂环境能力的干部少；结构不尽合理，政工型干部多，专业技能型干部少；梯队不完备、急用现找现象突出等[13]。
第四，逐步完善阶段。十八大以来，以习近平同志为核心的党中央高度重视少数民族干部培养，加之经过前三个阶段的探索和发展，我国少数民族干部的数量和质量均得到了提升，构建了少数民族干部培养的长效机制，少数民族干部培养的体制机制日臻完善。因此，这一阶段国家出台的少数民族干部培养政策数量有所减少。影响比较大的政策有：2015年出台的《国务院关于加快发展民族教育的决定》、2017年出台的《教育部办公厅关于调整“少数民族高层次骨干人才计划”硕士研究生基础强化培训的通知》等。2012年，我国少数民族干部数量达到299.4万人，全国党政群机关县处级以上干部中少数民族干部有5万人，比2002年增长了近两成[3]48。
针对上述少数民族干部培养政策在制定主体、执行过程、评价主体等方面存在的不足，展望未来，可以从以下三个方面进行完善。
恢复发展阶段，少数民族干部培养形式变化是由短期轮训向正规培训转变，国家开始探索少数民族干部挂职锻炼培养。1983年，《国家民委、教育部关于民族学院干部轮训转向正规培训的意见》中规定，要将民族学院干部轮训转向正规培训[5]174。此外，从1990年起，中央有关部委开始探索少数民族干部培养的新形式，即在民族地区选派部分少数民族中青年干部到中央、国家机关和发达地区挂职锻炼。据统计，1990年至1999年，通过挂职锻炼培养了来自全国19个省、直辖市、自治区41个民族的少数民族和民族地区干部共计1135人[6]。
快速发展阶段，少数民族干部培养形式更加多样和规范。例如，2007年出台的《教育部关于选派新疆管理干部到内地高等学校协助工作的函》中指出，新疆向内地有关高等学校选派管理干部协助工作，是培养锻炼新疆管理干部和后备干部的有效途径[7]。再例如，2000年出台了《2000—2009年选派西部地区和其他少数民族地区干部到中央、国家机关和经济相对发达地区挂职锻炼工作规划》(中组发[2000]2号)，该政策规定从2000—2009年，每年选派400—500名西部地区和其他少数民族地区干部到中央、国家机关和经济相对发达地区进行为期半年的挂职锻炼[6]。截止2019年，西部地区和其他少数民族地区干部参加挂职锻炼的人数已经突破1万人次[8]。逐步完善阶段，我国少数民族干部培养形式日益完备，具体包括岗位培训、专业进修、挂职锻炼、协助工作、轮岗交流、跟班学习、参观学习、境外考察等。
在漫长的冬天的夜晚，爸爸和妈妈常常谈论西部的大草原。爸爸说西部的土地很平坦，那儿虽然没有树，可青草长得又高又密。大草原一眼望不到边，各种动物就像生活在牧场里一样自由自在地四处游荡和觅食。那儿除了印第安人之外还没有其他人居住。冬天就要过去了，有一天爸爸对妈妈说：“既然你不反对，我决定要把家搬到西部了。我已经为我们的小木屋找到一个买主，如果我们现在卖，可以卖到最好的价钱。这些钱足够我们在一个新地方重新安家了。”
二、新中国成立70年来少数民族干部培养政策的困境
3.少数民族干部培养政策评价主体单一，预评价和执行评价不充分。目前，我国少数民族干部培养政策评价存在两个方面的主要问题：一方面，政策评价主体单一。由于第三方评价机构存在资质质量认证制度尚未建立、自营收入不确定和财力物力投入不足、发布信息的权威性和可靠性不足等问题，导致我国第三方评价机构发展不成熟，进而导致我国缺乏完整和系统的政策评价制度。目前的政策评价是以政府为主导的政府自评价和政府委托评价，这导致评价者既是政策的制定者，也是政策的执行者，这种评价模式虽然有一些优点，例如，评价者充分掌握了政策的相关信息和资料，而且直接参与政策的执行，可以根据评价结果及时调整政策。但是弊端也很明显，体现在评价容易受到政府部门的影响，很难独立、客观、公正的开展评价工作，评价的功能难以发挥。另一方面，政策预评价和执行评价不充分，事后评价较多。根据评价在活动中所处的阶段，可以将评价分为预评价、执行评价和事后评价，每一个评价都十分重要，都应兼顾，不能顾此失彼。例如，2006年，国家首次实施少数民族高层次骨干人才计划就面临着生源不足，招生计划完成差的问题。这主要是因为该政策出台前缺少充分的预评价，对于该政策各方利益主体缺乏深入分析，政策的宣传力度不够，而且在政策执行过程中也缺乏相应的评价，未能及时针对出现的问题进行补救和调整，导致对该政策的评价往往都是事后的。对该政策的事后评价也很重要，但预评价和执行评价的不充分，导致政策的不良后果已经产生，造成了公共资源的浪费。
企业审美文化指导下的和谐企业构建过程中的配合匀称还把包括企业运行的有序进行，员工的良性竞争，企业与社会、环境的自然有序的关系交流。因此，企业安全生产事故不断、员工上访等都是与“配合匀称”原则背道而驰的。
通过对现行风险管理模式运行效果的评价，及时发现存在的问题并加以改进. 表4为风险管理评价指标体系，该指标体系可随着风险管理措施的改进与升级进行相应的拓展.
第三，快速发展阶段。步入21世纪，党中央制定了西部大开发战略，少数民族地区迎来了发展的重大机遇。经过前两个阶段的发展，我国少数民族干部的数量得到了扩充，满足了少数民族地区经济社会发展的需求，但少数民族干部的质量问题日益凸显，成为少数民族地区高质量发展的掣肘。这一阶段，我国少数民族干部培养的重点是以少数民族高层次骨干人才为主，而且少数民族干部培养政策数量达到峰值。其中影响比较大的政策有：2000年出台的《2000-2009 年选派西部地区和其他少数民族地区干部到中央、国家机关和经济相对发达地区挂职锻炼工作规划》、2005年出台的《培养少数民族高层次骨干人才的实施方案》等。2000年，我国少数民族干部达到270万余人[2]22。截止2004年底，我国少数民族干部达到291.5万人，其中专业技术干部有202.6万人，约占少数民族干部总数的七成[4]139。
4.保障了我国少数民族干部培养机构的多元化。初步发展阶段，少数民族干部培养主要依靠民族学院、民族干部学校、民族干部训练班、普通高校等机构。例如，1950年，政务院批准的《培养少数民族干部试行方案》中规定在北京创办中央民族学院，在西南、西北、中南设立其分院。部分省份创办民族干部学校，相关专员区或县创办民族干部训练班[5]25。恢复发展阶段，各级党校、各级各类管理干部学院等机构也相继创办、复办，参与少数民族干部培养之中。例如，1993年，中组部等部委《关于进一步做好培养选拔少数民族干部的意见》中明确提出，各级党校要完成好培训少数民族干部的任务。中央相关部门要继续办好州、县级少数民族领导干部培训班。各级各类管理干部学院，要注重培养本系统的少数民族干部[9]。快速发展阶段，重点高校和科研院所开始承担少数民族高层次骨干人才(以下简称“骨干人才”)培养。例如，2005年，《培养少数民族高层次骨干人才的实施方案》出台，其中规定骨干人才的培养任务主要由国家部委所属重点高校和有关科研院(所)承担和组织实施[10]。逐步完善阶段，培养机构实现了多元化。例如，2018年，中共中央印发的《2018-2022年全国干部教育培训规划》中指出，要充分发挥各级党校(行政学院)、干部学院、社会主义学院、高校、社会培训机构、行业系统等机构在干部培训中的作用[11]。
新中国成立70年来，我国少数民族干部培养取得了巨大成效，为民族地区的快速发展做出了巨大贡献，但也存在以下几个方面的困境。
1.少数民族干部培养政策客体参与不足。教育政策的制定主体主要包括决策主体、咨询主体、参与主体，三者均具有各自独特的功能和价值，缺一不可。决策主体是教育政策制定的最重要最基本的主体，决策主体一般是担任统治责任的政治精英，他们拥有法定的教育政策制定权，在教育政策制定中发挥着不可或缺的作用。咨询主体和参与主体在教育政策制定过程中的作用日益凸显，两者的成熟度已经成为衡量一个国家教育政策水平高低的重要标准[12]。纵观新中国成立70年来我国少数民族干部培养政策，制定主体既有国务院，也有国家民委、教育部、财政部等，这些政策的制定基本由决策主体承担，咨询主体和参与主体缺位或参与不充分，导致少数民族干部培养政策制定客体参与不够。由于决策主体在制定教育政策时受到政策偏好或部门利益的影响，容易忽视教育规律和逻辑，造成教育政策带有较浓厚的主观性，客观性和科学性均不够充分。
在《刑事诉讼法》修改前缺乏一个在庭前解决诉讼准备性问题的机制，导致在案件的审理过程中还要解决大量的诸如回避问题、证人出庭问题、非法证据排除问题等准备性问题，严重阻碍了刑事诉讼活动的进程，拖延了案件的审理时间，不利于案件快速及时的审结。而庭前会议制度的设置就是为了摆脱“一步到庭”制度的束缚，把与案件实体审判不相关的准备性问题从庭审中剥离出来，为庭审活动的顺利进行做好准备，节约庭审时间。在开庭以前，审判人员可以召集公诉人、当事人和辩护人、诉讼代理人，了解情况，听取意见。这样也有助于法官确定庭审的争议重点，便于法官引导整个庭审的进程，提高庭审的效率。
三、我国少数民族干部培养政策的前瞻
3.促进了少数民族干部培养形式的多样化。初步发展阶段，对于少数民族干部培养主要是通过民族学院、普通高校等机构开展短期、长期课程学习进行培养。例如，1950年，政务院批准的《培养少数民族干部试行方案》中把民族学院分为短期班和长期班两种。短期班主要训练区级和营连级以上的干部，长期班拟以2—3年培养知识分子[5]25。此外，为扩大少数民族干部培养的渠道，国家制定了优惠的高校招生政策。例如，1956年，高等教育部出台的《通知关于优先录取少数民族学生事》中规定，只要少数民族学生的成绩达到最低录取标准，汉语能听得懂，就优先录取。东北师范大学等高校对报考本校的少数民族学生要尽可能多录取。其他高校对报考本校的少数民族学生也要从宽录取[5]218-222。
在文检课教学中引入PBL教学法也会遇到一些无法避免的问题。从学生的角度来说，他们已经养成了被动接受知识的习惯，因此一开始很难适应PBL教学模式，甚至会对PBL教学产生反感，不参与、不合作、不积极思考，过分依赖其他小组成员或教师，达不到预期目的。课程学时的限制也会制约PBL教学法的应用。文检课的学时一般为16～32学时。受学时数的限制，学生对问题的界定和分析往往不够深入，这样就会影响教学效果。此外，PBL教学法对任课教师提出了更高的要求。在PBL教学过程中，教师除了讲授理论知识外，还需要结合社会生活实际，设定恰当的教学情境，引导学生提出问题、分析问题和解决问题，同时推动多个项目的顺利进行。
1.少数民族干部培养政策制定参与主体的多元化。为最大限度减少少数民族干部培养政策的主观性和片面性，降低这些政策带来的不利影响，应当构建少数民族干部培养政策多元化的制定主体，制定主体应当包括决策主体、咨询主体、参与主体，他们之间是“谋”与“断”的关系，缺一不可。因此，在今后少数民族干部培养政策制定中，要充分发挥三者的作用。咨询主体虽然不拥有决策权，且在少数民族干部培养政策制定中处于从属地位，但他们通过直接参与政策制定的各个环节，通过收集资料、设计方案、提出建议等，可以为决策主体提供所需的知识和信息。参与主体属于少数民族干部培养政策的执行者，他们最为了解政策执行情况，擅长解决各类少数民族干部培养政策问题的方式方法，对政策方案中的内容最为熟悉，应当作为被征求意见的对象。参与主体利于确保政策的客观性和有效性，在少数民族干部培养政策制定中具有不可或缺的作用和地位。
2.及时对少数民族干部培养政策进行调整。针对我国少数民族干部培养政策执行中存在的问题，可以从以下三个方面进行完善。首先，积极开展政策实验。政策实验既可以检验政策是否科学，又可以分析政策实施的效果。在政策制定的初期，由于主客观条件的限制，导致对政策问题的认识不全面、出现一定的偏差是不可避免的。通过开展政策实验，可以认识到政策是否与实际情况相符，是否需要进一步修改，避免因政策本身不完善导致政策全面实施后造成的巨大成本和代价。其次，在政策全面执行过程中进行必要的修正。由于受边际效益递减的影响，政策执行一段时间后，政策的作用和效果会逐步降低，甚至滞后于社会发展[14]，加之，社会发展中总会出现一些新问题、新情况，需要及时对政策进行相应的修正，以更好的适应社会经济发展的需要。最后，对于难以适应社会发展的政策进行终结。公共政策均有一定的政策周期，经历了从提上议程、出台，到执行、评价，再到调整、修正，最后归于终结。对于无效的、多余的、过时的政策进行终结，有利于提高政策效率，减少政策资源浪费[15]。因此，对于那些处于政策生命周期末期的少数民族干部培养政策要及时进行终结，利于不断改进和优化政策系统，最大限度地发挥政策的效能。
3.构建少数民族干部培养政策评价多元主体，充分开展预评价和执行评价，改善事后评价。针对少数民族干部培养政策评价主体单一的问题，应当构建该政策评价多元主体，不同的主体从不同方面提供评价信息有利于提高评价结果的科学性和客观性。多元的评价主体可以包括政府、第三方评价机构、社会组织和公众等，尤其是第三方评价机构，由于其置身于政府机构之外，与政府没有直接利益关系，具有天然的公正性和客观性。针对我国第三方评价机构发展存在重重困难，可以从完善第三方评价机构资质认证制度和行业规范制度、构建多元的经费来源渠道、健全第三方政策评价机构的招投标制度和绩效管理制度，确保政策评价的权威性和可靠性。
针对政策预评价和执行评价不充分，事后评价较多的问题，应当充分开展预评价和执行评价，改善事后评价。首先，加强预评价。由于政策制定者掌握了政策的第一手资料，对政策较为熟悉和了解，可以由政策制定者联合政策执行者、第三方评价机构等评价主体对该政策进行充分的论证，及时发现政策中存在的不足和问题。其次，提高执行评价。由于政策实施受很多因素影响，有些问题在预评价中没有显现出来，这就需要在执行过程中进行相应的修正和调整。最后，完善事后评价。政策实施后，所有的问题基本暴露出来，通过事后评价可以找出问题的结症，利于政策的优化和完善。
综上所述，新中国成立70年以来，我国少数民族干部培养政策取得了巨大成效，为推动少数民族地区的跨越式发展做出了重要贡献。但由于少数民族干部培养的系统性、复杂性和艰巨性，这决定了培养政策中还有许多亟待解决的问题和矛盾。相信在党和国家的不懈努力下，新时代我国少数民族干部培养工作一定会开启一个新篇章。
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中图分类号：C95-05
文献标识码：A
文章编号：1672-433X(2019)06-0067-05
收稿日期：2019-09-10
作者简介：王世忠，男，中南民族大学教授、博士生导师，主要研究民族教育理论与区域发展。龚洪，男，中南民族大学博士研究生，主要研究民族教育政策。
(责任编辑 彭建军)
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