佛山市城市规划设计研究院广东省佛山市528000
摘要：历史文化保护是一项政府主导、公众参与的长期性工作，政府作用尤为重要，如何系统开展、合理引导名城保护工作是一个值得探讨的问题。佛山市是国家历史文化名城，进行历史保护工作长达23年，对其工作经验进行总结，将有助于为其他城市历史文化名城保护工作提供借鉴和参考。
关键词：法律形式，规划手段，管理手段，民间力量
1.概述
佛山肇迹于晋，得名于唐，盛于明清，历史悠久，文化底蕴深厚，早在1994年就被评为国家历史文化名城，具有“天下四大聚”“天下四大镇”的美誉。佛山市现状有历史地段11处、历史文化街区20处、文物保护单位311处、第一批历史建筑115处，以及大量的名镇名村传统村落、丰富的非物质文化遗产。佛山市进行历史保护工作长达23年，在摸索中前行，经历了三个阶段，期间也走过不少弯路，但现已建立起较完善的体系。
2.保护工作经历阶段
自1994年佛山市被国务院公布为国家历史文化名城后，《佛山市历史文化名城保护规划》已经进行了三次编制工作，以适应不同阶段的保护目标和工作重点。因此，名城保护工作也相应经历了三个阶段。
2.1第一阶段：冻结式的文保单位保护
第一版名城保护规划主要针对当时面积仅77.4平方公里的佛山市区，编制重点为文物保护单位的紫线划定。受当时规划的影响及现实条件的制约，1996-2003年期间，保护工作的对象单一，保护范围狭小。
2.2第二阶段：建立四个层次的保护体系
2003年佛山市启动规划修编，建立了针对岭南地域性历史文化遗产特性的一系列技术标准，首次明确了4个层次的保护体系，即①市域历史文化资源的整体保护；②佛山老城的保护；③历史文化街区的保护；④文物古迹。保护工作从点状拓展到面状。
2.3第三阶段：注重历史街区和古村落的活化利用
正在实施的《佛山历史文化名城保护规划（2011—2020年）》强化了开发与利用的引导。2008年至今，佛山市在历史街区活化上做了多种探索，包括祖庙东华里改造、南风古灶、仁寿寺、筷子街改造等，试图焕发历史街区活力。此外，佛山市对历史名镇名村、古村落等传统聚落的保护和活化也投入了大量的资源。
3.保护工作存在问题
名城保护工作开展23年来，佛山市做了很多探索，但由于法律法规、法定控规等问题，也走过很多弯路。
3.1配套法律、法规和技术标准不完善
历史保护工作是一个渐进的过程，由于早期法律、法规不完善，仅对小范围的文保单位进行冻结式保护，造成早期传统街区的保护失当，城市整体历史风貌和城市肌理逐渐丧失。
3.2法定控规覆盖率低，保护和发展失衡
佛山市总体上法定控规覆盖率较低，尤其是历史街区涉及问题众多，编制进度尤其缓慢。2009年以来，佛山“三旧”改造进入了快速推进期，由于缺乏法定控规的控制，历史街区周边开发失控，建筑高度、体量等都未能进行有效控制。
3.3人口外迁引起的老城区空心化趋势
随着外围商住楼盘的增多以及东平新城、禅西新城等新城建成，佛山老城人口逐步外迁，尤其是六大历史街区由于建筑破旧、片区改造等原因，原住民不断减少，人文氛围不复当年浓厚，历史街区面临形态上的复兴、文化上的消亡。
4.保护工作体系构建
针对各个阶段保护工作的目标和存在问题，佛山市在摸索中逐步建立起历史文化名城保护工作的体系，从法律、规划、管理、组织上多管齐下确保名城保护工作顺利开展。
4.1以法律形式确立了名城保护的地位
佛山市在2015年5月被赋予地级市地方立法权，2016年3月，佛山市第一部地方法《佛山市历史文化街区和历史建筑保护条例》出台，保护工作走上了法制轨道。规划编制、街区活化、历史建筑修缮等都有了适应地方需求的法律依据。
4.2以规划手段确保名城保护有章可循
佛山市搭建了名城保护规划-历史街区保护规划-历史建筑保护规划-控规四个层面的规划体系，从宏观、中观、微观三次层次全方位指导名城保护规划工作。
（1）《佛山市历史文化名城保护规划》作为佛山市多年来历史保护工作的主要依据，根据各阶段保护重点调整规划编制内容，至今已进行了两次修编。
（2）开展七个历史街区保护规划。分别是梁园、任围街区、莲花南街区、祖庙东华里历史街区、新安街、霍氏历史街区、南风古灶历史街区。规划针对各自特色，因地制宜，提出各个街区保护的重点、空间布局、保护内容、保护措施等，为管理提供抓手。
（3）结合普查工作编制历史建筑保护规划。佛山市全面推进历史建筑普查，政府牵头，发挥民间力量提供历史建筑线索，组织相关部门、文物专家、规划编制单位实地考察，于2013年编制《佛山市优秀历史建筑保护规划》，于2017编制完成《佛山市第一批历史建筑保护图则》。政府管理工作与规划的同步开展，确保了历史保护的时效性和可操作性。
（4）编制法定控规确保落实保护要求。针对文保单位最为集中的历史街区，佛山市先后组织编制了祖庙东华里片区、梁园及周边片区、仁寿寺及周边片区等历史街区控规，以法定控规的形式落实了历史文化名城、历史街区、历史建筑保护规划的要求。
4.3以管理手段使名城保护工作常态化
历史保护不应当局限于空间载体的冻结式保护，重点应是传承和活化，因此，佛山市结合“三旧”改造、城市升级、城市治理行动推进保护工作，一方面推进示范项目的活化升级，另一方面以常态化工作的形式、以古村为切入点大范围铺开历史保护工作。
（1）以“三旧”改造推动示范项目。佛山市是广东省“三旧”改造的先行者，历史保护工作也跟“三旧”改造紧密结合，推动了祖庙东华里、南风古灶、仁寿寺、升平路、筷子街等历史街区、历史地段改造。其中祖庙东华里经过多年改造已成为全国最大的岭南历史文化街区，也是佛山的新地标。
（2）以城市升级行动助推古村落活化。佛山市在2012-2016年开展了为期5年的城市升级行动。城市升级对城市人文环境营造和历史文脉保护的关注体现在乡村建设上，开展了百村行动计划、美丽乡村建设、古村活化等行动，众多古村落“华丽蝶变”，做到了“望得见山、看得到水、记得住乡愁”，实现了历史文脉延续。
（3）以城市治理行动深化保护工作。《佛山市城市治理三年行动计划（2017-2019）》明确把延续城市历史文脉作为八项工作之一，落实岭南特色街区复兴计划，加大对梁园、仁寿寺等保护和活化力度；探索传统聚落特色化发展，试点推进“一镇街一品牌、一村居一特色”建设。
4.4以民间力量扩大名城保护的影响力
在政府的引导下，投入到保护工作的民间力量越来越壮大。佛山市博物馆牵头成立以民间力量为主的佛山市文化遗产保护联盟，全市五区51家成员单位携手加强佛山市文化遗产保护与传承，开创“智力共享、资源共享”的时代。市、区、镇、村四级常态化组织历史文化活动，行通济、佛山秋色、顺德水乡民俗文化节、乐从乡村旅游文化节等大型品牌文化活动常态化举办。此外，佛山市以作品宣传历史，《佛山历史文化丛书》正式出版，禅城区计划组织编纂理论著作《论城》和历史文化通俗读本《品城》，为历史文化保护与活化提供理论支撑。
5.结语
历史文化名城保护规划是一项系统性、长期性的工作，需要政府主导，构建起法律、规划、管理和组织上的有机工作体系，保障保护工作有法可依、有规可控、有章可循、有序组织。
参考文献
[1]刘晖、冯江、梁励韵，《佛山历史城区保护规划与旧城更新》，新建筑，2007。
[2]张智敏、刘晖、梁励韵，《保护性详细规划的探索与实践——以佛山祖庙东华里历史文化街区为例》，南方建筑，2008。
[3]袁奇峰、蔡天抒、黄娜，《韧性视角下的历史街区保护与更新—以汕头小公园历史街区、佛山祖庙东华里历史街区为例》，规划师，2016。