政策研究室是我国党政机关设立的决策支持机构。1980年之前，政策研究室多是机关办公厅（室）下的二级机构，之后政策研究室逐渐从办公厅（室）脱离，成为与之平行的机构。[1]由于政策研究室具有调查研究、参谋咨询功能，在秘书学界有一种观点认为政策研究室是秘书机构。笔者以为，政策研究室并不是秘书机构。
一、关于政策研究室和秘书机构关系的观点及辨析
关于政策研究室与秘书机构的关系，学界主要有两种观点。
（一）政策研究室是秘书机构
有的学者认为“政策研究室是一种广义的秘书机构”[2]。将政策研究室视为一种秘书机构，是从广义而言的，而与之相对的就应该是狭义的秘书机构。一般而言，我们所指的秘书机构都是狭义的秘书机构（办公厅、办公室等），亦即典型的秘书机构。广义的秘书机构的现实意义是有限的，就如同把档案人员视为广义的秘书人员一般，容易造成两类人员职责界定混乱，职能范围不清。因此，应该少用广义的秘书机构这一概念，以免造成认识上的混乱。
还有一种观点认为“政策研究室是典型的秘书机构”[3]。依据有二：一是《关于各级政府机关秘书长和不设秘书长的办公室主任的工作任务和秘书工作机构的决定》 （下文简称决定）中有对政策研究室工作的规定，而这个决定是中央人民政府政务院专门为规范秘书工作而作出的，有学者据此认为当时就明确了政策研究室的秘书机构身份；二是政策研究室承担着秘书常规业务之一的参谋咨询工作，虽然政策研究室是从办公厅（室）中独立出来的，但是承担的调查研究、信息分析、政策建议等主要工作是典型的秘书工作。[4]这种观点也值得推敲。根据资料显示，政策研究室最早成立于1941年。[5]1951年，政策研究室尚处于发展的初期，属于秘书机构下的二级机构。因此，这份规范秘书工作的决定有对政策研究室工作的规定是可以理解的。事物是在不断发展变化的，因为当时的决定就认为政策研究室是秘书机构有欠妥当。20世纪80年代后，政策研究室脱离办公厅（室）独立运行，政策研究室的设置和定位发生了改变。另外，承担调查研究、信息分析、政策建议等工作是成为秘书机构的必要不充分条件。即一个机构是秘书机构，可以推导出它需要承担调查研究、信息分析、政策建议等工作，但是由一个机构承担调查研究、信息分析、政策建议等工作不能推导出该机构是秘书机构。如企业的市场部承担着市场研究、市场信息分析、产品发展规划等工作，与秘书机构所承担的几项工作类似，但市场部是职能部门，而不是秘书部门。政策研究室与秘书机构虽然在参谋职能上存在交叉，但是两者实际上各有侧重，不能等同，政策研究室的工作主要围绕决策服务进行，秘书机构的工作主要围绕服务领导进行。
（二）政策研究室不是秘书机构
也有学者直接指出政策研究室不是秘书机构，主要原因有：1.从工作性质上看，秘书部门可以代替领导或协助领导传达指示、布置工作，政策研究室只能协助领导思考、研究问题，不能参与决策；2.从衡量任务完成情况的尺度看，秘书部门以能否准确而彻底地领会和贯彻领导意图作为工作的评价标准，政策研究室以能为领导提供多少有价值的建议作为工作的评价标准；3.从工作方法上看，除了与领导外出调查研究、开会外，秘书工作多是在办公室进行，政策研究室在研究时要开调查会、搜集情况、提出方案设想等，可以在图书馆、资料室、书库等处工作。[6]
从两机构的地位看，政策研究室是独立于领导权力体系之外的决策服务机构，具有独立性，而秘书机构是附属于领导机构的辅助管理机构，不具有独立性。
二、政策研究室不可视为秘书机构
政策研究室具有调查研究、参谋咨询的功能，且某些工作内容与秘书工作相似，但是我们仍不能将政策研究室视为秘书机构。
政策研究室和秘书机构都发挥着参谋作用，但是两者发挥的参谋作用是有差异的。
（一）从机构的本质属性看
要讨论两种事物是否可以视为同一事物，就得看两者的本质属性是否相同。从本质属性看，政策研究室和秘书机构是不同的。
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而秘书机构是指“在各级各类组织中为领导机构和领导处理综合事务、辅助管理的综合性办事机构”[9]。“凡组织必设秘书机构，围绕组织领导的工作从事辅助性管理工作和综合性服务工作。”[10]可见，秘书机构的业务方向是处理综合事务和辅助管理。这两项业务对应着秘书机构的两种属性——综合性和辅助性（辅助管理性）。其中，辅助性是秘书机构的本质属性。因为辅助管理是最本质、最核心的工作。为了实现辅助管理，秘书机构需要提供包括决策服务在内的综合性服务，既要做好调查研究、参谋咨询、文字工作等为领导决策服务的工作，也要处理好常规的综合性事务（如文书工作、通信联络等）。
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政策研究室的本质属性是决策服务性，秘书机构的本质属性是辅助管理性。本质属性的不同，决定了两者是不同的机构，不能一概而论。
（二）从机构的地位看
而政策研究室是领导的外部智囊，具有一定的独立性和灵活性。政策研究室不属于权力指挥线下的执行层，而是独立于领导直线指挥之外的决策服务机构。政策研究室的工作是根据客观实际，运用科学有效的方法，得出合理的结论。其调查研究所得的观点不为领导人的意见所左右，可以与领导的意见一致，也可以与领导的意见相左。至于目前存在的政策研究室受领导人意志影响的问题，则是我国政策研究室发展过程中的一个阶段性问题，不能因此而否定政策研究室本身的独立性。
秘书在组织中发挥着沟通左右、联系上下的作用。因而秘书机构在各职能部门间处于沟通联系的中介位置，在决策系统和执行系统中也处于中介位置，是联系决策层和执行层的纽带。秘书机构虽然与其他职能部门居于同一层级，但是它既没有决策权，也不具体主管某一业务，其工作主要是辅助领导集体或领导的工作。秘书机构附属于组织的领导机构，不能脱离领导工作而独立工作。因此，秘书机构不具有独立性。
笔者赞同这种观点，但是该观点的论述还不够充分。唯物辩证法认为，一事物与其他事物的区别不在于外部特征，而在于内在的本质属性。要说明政策研究室和秘书机构为什么不是同一事物，还应该分析两者本质属性的不同。
（三）从机构运行看
政策研究室是一个独立的运转机构。政策研究室的主要工作有：1.组织或参与重大问题的前瞻性、深层次研究；2.对领导机构的重点工作进行调查研究和决策咨询；3.跟踪调查有关信息，为领导机构提供咨询服务；4.承担和参与重要政策、重要文件、领导讲话等重要文稿的起草。前三项工作是典型的参谋咨询工作。起草重要文稿是将头脑中的想法外化为文字，也是一种参谋工作。可见，政策研究室始终是围绕领导的决策工作提供智力支持和服务的，其运转程序是：发现问题——调查研究——提供咨询建议。在决策系统中，决策者是领导机构的内脑，政策研究室是领导机构的外脑，内脑和外脑相结合，确保决策更加科学。从这个意义上讲，政策研究室是一个独立完整的运转机构。
而秘书机构的运行受制于某一领导或领导机构。以典型的秘书机构——安徽省人民政府办公厅为例，主要工作有：1.负责会议的准备工作，协助领导组织实施会议决定事项；2.协助起草、审核公文；3.研究下级请示事项，提出拟办意见；4.督促检查省政府决定、指示的落实情况；5.安排值班工作，组织重要活动，报告重要情况，传达和督促落实领导的指示；6.协助省政府领导做好突发事件的应急处置工作；7.指导、监督信息公开工作；8.办理其他交办的事项。[11]这些工作总是围绕领导工作或与领导有关的工作进行，是领导工作的细化与延伸。可见，在运转过程中，省政府办公厅总是附属于省政府领导机构而存在，其运行总是受制于领导或者领导机构。在管理系统中，秘书是领导的助手，领导可以授权秘书处理一些事务，但是权力的指挥线一直操纵在领导手中，秘书机构不可能脱离领导机构而独立运行。
从机构运行看，政策研究室和秘书机构都是辅助性机构，但是政策研究室在决策系统内是独立运行的机构，而秘书机构在管理系统内总是受制于领导或领导机构。
2.政策研究室的参谋作用具有主动性，秘书机构的参谋作用具有被动性。
（四）从两者发挥的参谋作用看
[14] Office of the Secretary of Defense, Annual Report to Congress: Military and Security Development Involving the People’s Republic of China 2018, August 17, 2018, p. 1.
1.政策研究室具有参谋的独立性，但是秘书机构不具有参谋的独立性。
这种差异是由机构的本质属性和地位决定的。由于政策研究室是为决策提供支持服务的，为保证决策的科学性，政策研究室必须有一定独立性，不为领导的意见所左右。秘书机构是为领导提供辅助管理和综合服务的，其工作不能脱离领导的工作，因而参谋工作总是围绕领导工作展开，不具有独立性。“秘书部门的参谋作用是指联系收集加工各方面信息，为领导决策服务的‘出谋献策’式的参谋作用，而不是‘出谋划策’式的参谋作用”，“它的基本参谋趋向是如何贯彻领导意图，完成领导决定的任务”。[12]
与此同时，合理的教学设计对数学课程质量的提高有着重要的作用，直接影响着教师授课的质量，决定着课堂的成败，这同时也是不断优化的过程，教学质量也在与时俱进地改变。
政策研究室是典型的决策支持机构。1941年，为加强对中国实际问题的调查研究，为党政领导决策提供客观、真实的辅助资料，成立了政策研究室。[7]可见，该机构自成立之初，工作的核心就是为决策提供支持服务。之后，政策研究室虽然几经风雨，业务重点也随着时代环境的改变而有所变化，但是为决策提供服务这一基本职能一直延续了下来。现今，政策研究室的业务方向是政策研究，主要有三方面的工作：一是研究党的总政策、总路线在本组织转化成具体方针政策的方法、形式、步骤；二是发现典型，总结推广典型经验；三是针对政策制定和执行过程中的失误和偏差进行修正和完善。[8]这三项工作的核心是为决策提供支持和服务，保证领导决策科学化。可见，无论是从历史沿革还是从业务工作来看，服务决策都是政策研究室最重要、最核心的工作。政策研究室的本质属性是决策服务性。
政策研究有三种模式：说明型、补充型、反证型。[13]与此相对应，政策研究人员有三种类型：滞后型、同步型、超前型。[14]由于政策研究室要为领导决策服务，是领导的智囊机构，所以政策研究人员需要有长远眼光，对工作有一定的预见性，且主要为超前型人员。这就意味着政策研究人员不仅要为领导决策提供智力支持和信息依据，还要超前做好相关工作，主动做好调查研究工作。政策研究工作需要时时进行、主动进行。秘书机构的工作总是围绕领导的工作展开，具有被动性特点。这就导致了秘书机构的参谋作用具有被动性。秘书机构虽然也可以主动为领导机构参谋咨询，但不是常态化行为，且需要把握好度，在领导工作的范围内有预见性地进行参谋，不然这种超前式参谋就会变成越权行为。
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3.政策研究室的参谋作用是广泛的参谋作用，而秘书机构发挥的参谋作用是有限度的参谋作用。
政策研究人员是领导的智囊，可以视为专职的参谋咨询人员，有的还具有各方面的专业知识。他们掌握着丰富的知识（包括自然知识、社会知识等）、广泛而完整的信息，能运用多种方法调查研究。因此，政策研究室发挥的参谋作用不是针对某一方面而言的，而是广泛的，涉及全局的。而秘书机构的参谋作用是“联系领导与各方面专家的‘中介性’的参谋作用，是建立在秘书信息基础上为领导‘出谋划策’性的参谋作用”。[15]秘书机构不是专职的参谋咨询机构，秘书也不是专职的参谋咨询人员，他们掌握的知识和信息有限。秘书机构只能根据秘书的能力限度和掌握的信息情况发挥有限的参谋作用。
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通过分析不难发现，政策研究室和秘书机构间最深的联系——参谋作用，是不全然相同的。
关于政策研究室是否为秘书机构这一问题，笔者认为两者无论是本质属性、机构地位、运行模式，还是有一定联系的参谋作用，都是不同的。这充分说明两者本质上有根本的区别，政策研究室不应被当作秘书机构来看待。
参考文献：
[1][3][4]杨树森.论我国秘书机构的名称[J].秘书，2005（12）：8-10.
[2]常崇宜.秘书学概论[M].辽宁教育出版社，2007.
[5][7]马卿.中国政府决策的机构支持——以政策研究室为例[J].决策与信息，2015（15）：16-17.
[6]于长滨.秘书班子≠调研部门[J].秘书之友，1987（5）：17.
[8][13][14]胡祥明.政策研究室有关理论探讨[J].科学管理研究，1986（4）：9-12.
[9][10]丁晓昌，杨剑宇.秘书学概论[M].高等教育出版社，2011.
[11]安徽省人民政府网.安徽省人民政府办公厅主要职责内设机构和人员编制规定[EB/OL].http：//xxgk.ah.gov.cn/UserData/DocHtml/700/2013/12/5/699918901.html,2013-12-5/2018-12-2.
[12][15]傅西路.秘书学论纲[M].中国档案出版社，1999.
（作者单位：安徽师范大学文学院）
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