随着西方国家城市现代化进程的推进，“有组织的康乐”或“积极的闲暇”活动日益成为居民个人发展和社区生活质量的重要特征。其中政府主导的社区中心作为公共服务机构和场所，在很大程度上改变了传统社会中的个人和家庭康乐模式，满足了普通居民日益增长的闲暇和康乐需要，促进了人际和谐与公共参与。
社区中心的发展特点
西方国家的大型社区中心主要由地方政府部门拥有和运营。目前美国纽约市各类公共性社区中心为49家，在市区形成完整的服务网络。加拿大温哥华市政府投资建设和参与管理的社区中心达24家。多伦多市共有134个社区中心或康乐中心，分别从属于政府部门、非营利组织和商业机构等。一个多世纪以来，西方国家公共性社区中心经历了一个从设施兼用到设施专门化，从单一功能到多功能，从小规模到大规模，从地方政府部门委托资助到主导合作的进程，有以下特点：
第一，不同国家和区域的发展呈现阶梯性差异。西北欧和北美国家城市化进程和社区中心建设大致出现三个基本区域阶梯差异。（1）西北欧国家“民办官助”模式。社区中心主要由民间或社区组织拥有和经营，政府部门提供资助，如英国的城市社区中心。（2）北美国家东部地区“官民结合”模式。民间和政府主办的社区中心并举，如纽约和多伦多。（3）北美国家西部地区“官办民营”模式。由政府投资、主办并交付社区组织运营的大型多功能社区中心的数量增加，如温哥华和西雅图。这些阶梯差异与西方国家和地区的移民以及城市化进程从东到西的走向有关。北美国家西部地区城市开发时间较晚，这个时期经济发展水平提高，城市规划力度加大，使得社区中心建设与城市扩展相对同步进行。
第二，政府部门在社区中心建设、运行和管理中的作用日趋增强。随着社区中心逐步成为公共服务的一部分，各级政府部门普遍加大在社区中心建设中的主导作用，表现在：（1）联邦、区域和城市部门设立社区发展基金，支持社区中心的建设；（2）政府不同部门依托社区中心作为平台发送各类公共服务，政府公园局、社会服务部、儿童服务部、公共卫生局、体育中心理事会等依托社区中心直接举办或资助各类服务项目。
第三，社区中心服务供给主体具有多元性并存在伙伴关系。具体表现在：（1）社区中心的管理和运行主体有政府部门、社区非营利组织和商业机构，形成不同的运行体系；（2）各管理和服务供给主体之间相互契合，包括政府部门将一些公共社区中心委托给非营利组织来运行，同时资助慈善或非营利组织主办其社区服务中心（如邻舍中心）。但这种伙伴关系并不意味着政府部门减少在公共服务供给和管理中的责任，而是强调合作各方在规则和程序上的规范化，注重以服务效率、公平和问责为准则调整双方的工作关系。
4.确立宽容且审慎的监管态度。在宽容鼓励扶持发展的同时，为避免造成恶性影响，对新型经济也应本着审慎的态度。共享单车押金问题最大的风险就是出现大面积退押困难，形成全社会不良舆论，引起大面积不满。客观来讲，押金难退对单个客户造成的损失有限，远不如其他金融风险大，其主要问题在于范围广，这也是互联网经济的共性特点。当然我们不能因为单个损失小就忽视监管，但监管的指导性原则应是以鼓励宽容为主，谨慎保证为辅。在此基础上，明确监管方主要任务是确保押金安全，防止退押困难。
（一）提升对社区中心在现代经济与闲暇生活中重要性的认识。现代化经济与闲暇需求的发展，催生了公共性社区中心这一贴近社区居民的重要公共服务设施。2017年底中国常住人口城镇化率为58.52%，并将以每年1%的速度持续增长。然而人居环境的核心是人，社区中心是最能反映居民需要的社区服务途径之一。
西方国家社区中心的管理方式贯穿着以人为本的现代服务理念。早在美国20世纪初的学校社区中心时期，就提出了“一年12个月，一天12小时”的开放标准。20世纪40年代美国一项社区中心调查中制订了评估社区中心服务项目的25条标准，这些标准可归纳为7个方面。（1）可接近性：保持全年开放，充分利用现有全部设施，确保活动的安全和卫生条件；（2）公平性：注重对所有的人提供平等的机会，为不同性别者平等地提供活动机会，服务于各年龄阶段人群；（3）多样性：承认人们的不同品味和兴趣，提供多样化的活动形式以满足广泛的个人选择，包括被动和主动、室内和室外、集体和个人的活动，针对业余时间的不同阶段提供活动，并遵循社区的特定爱好和需要，重视社区条件或人们需要的变化；（4）进步性：提供具有进步和积极意义的活动，尽可能发展各种技巧、智力和能力，提供创造性表达机会以及发展良好公民精神的机会；（5）参与性：鼓励个人和群体提供（举办）他们自己的活动，提供出口以满足建立社会交往关系的愿望，让所有的参与者分享对活动的计划和控制，并鼓励以家庭为单位的参与；（6）有效性：最大限度和有效率地使用已有经费，同时注意在所有人现有资金能力范围内安排各项活动；（7）整合性：在项目设置上与其他社区活动相关联，延续参与者在学校所学习和开发的业余技能和兴趣，以及在成人层次持续的活动。
社区中心管理和运营模式
西方国家社区服务管理上的现代性体现为以地方政府和社区组织的伙伴关系为基础，实现产权和管理模式的多元化、服务人员职业化与专业化、设施分组和服务标准化，以及进行项目分类和服务收费改革。
从现行评估任务分配机制来看，普遍情况将评估工作责任主体设为评估对象的税收管理局。主管机构和评估机构主体一致，管理岗和评估岗不分离，管理员即是评估人员，这会造成评估工作缺乏有效的监督，可能导致评估工作走过场，流于形式。纳税评估工作规程等管理和操作方面的制度尚不健全，纳税评估工作与执法责任制、廉政责任制以及相关的考核制度存在断点，绩效考核难以量化也是现行评估监督工作的主要问题。
（一）所有权与管理模式。产权形式主要有以下几种：（1）政府所有，社区中心属于地方政府所拥有的设施（包括土地产权）；（2）社区所有，中心设施由社区组织（如社区协会）所拥有并管理，得到地方政府部门的承认和资助；（3）私人商业公司或宗教组织所有，但出于慈善和公共关系目标而无偿或低价提供使用权。
部分干部对水利基础地位认识不足，没有从战略和全局的高度认识农田水利基本建设的重要性和紧迫性，旱涝灾害发生时怨天尤人，平时对农田水利建设“说起来重要、做起来不要”。少数地方对水利建设不研究、不重视，没有真正把农田水利建设作为农业发展的基础工程来部署、作为发展现代农业的重要方面来推进，精力投入不够，农田水利建设力度不够，开展大规模农田水利建设组织领导不够，没有真正形成“重水”的浓厚氛围、“惠水”的资金投入、“强水”的工作落实，使农田水利建设工作长期“面貌依旧”，甚至倒退。
地方政府部门参与社区中心服务供给的途径主要有四种。（1）直接运营，由政府部门专职人员直接管理，如美国纽约市公园局所属的35个康乐中心和10个活动中心（活动中心功能与康乐中心相同，但设施和项目的数量较少）。政府部门直接运营的社区中心主要是一些大型综合性或为特殊人群服务的社区中心（如温哥华卡内基社区中心）。（2）委托运营，由地方政府任命或委托社区组织进行相对独立的运营。（3）许可和租用。作为政府部门委托运营的途径之一，主要是将社区中心的某些设施按时间段（半天、全天或季度、年度）交由个人、俱乐部或其他社区组织租用或借用。（4）资助经营（服务购买），投入经费资助社区非营利组织自主开办或运营的社区中心。遍及西方各国的著名社区组织——邻舍中心或社区睦邻中心，是政府部门资助的重点对象。
（四）项目分类和服务收费改革。多伦多政府部门根据公共社区中心项目分类和中心分类，制订相应类型服务的供给或管理计划，调节财政资源与服务供给之间的关系。注册项目与即时项目分类是社区中心服务管理现代化的重要内容之一。注册项目指那些需要经过提前申请登记并有专人指导的系列化课程，通常设定不同的学时，并分为不同的班级、学期和收费标准。注册项目通常是标准化的，可以在不同的地点同时或衔接开设。2011年，多伦多社区中心和各类康乐设置的注册项目达6.3万。即时项目指那些不需要提前登记、随时可以参加的项目；绝大部分（90%以上）即时项目通常不收费。近年来注册项目在两类项目中的占比增高，标志着更多参与者的活动趋于常规化。多伦多市也将社区中心各类项目分成满足社区成员共同的、最基本需要的初级项目和满足特定发展性需要、使少数人受益的中级项目（如私人高级培训课程）。政府将把对基本项目和从业人员的支持纳入管理目标，并将政府资助项目中属于基本服务项目的比重保持在80%以上。
第二，实现服务公平原则，进一步提高社区中心的居民参与率和参与能力。提供特殊服务，对学龄少年儿童和老年人普遍实行优惠收费；对低收入人群减免收费或半价收费，并提供相应外展服务，增加便于低收入者和其他弱势人群的即时参与项目并给予特惠补贴，同时收集调查数据来了解居民使用社区中心的能力。温哥华市公共社区中心所实行的“一卡通”制度和间接补贴改革，使低收入居民可平等地使用市内各个社区中心的主要服务项目。
（二）运行经费来源与专业人员构成。社区中心的主要运行经费来自地方政府常规财政投入、项目资助、会员付费、服务收费、场地租金和社会捐献。一般而言，由政府部门主办的社区中心，经费较多来自政府财政预算；由社区组织主办的社区中心，经费较多来自社会和公司捐献。西方国家的社区中心主要工作人员由专职人员担任。专业人员的配置标准与项目设置有关，一般学龄儿童（5～12岁）项目的老师与学员的比例标准是1∶10，中高级培训项目人员配置比例高于初级项目。
长期以来，服务收费是关联经费收入和活动参与的一个相互矛盾的问题。从20世纪90年代以来，西方国家一些城市增加服务补贴、减少服务收费，旨在扩大低收入者、残疾人、儿童、青少年、老年人等人群的参与。这些政策措施包括：第一，直接现金补贴，对低收入家庭的成员按年龄段给予固定的年度现金补贴信用额，供其用于所选择的收费服务项目；第二，“特惠中心”制度，将低收入居民比率高（30%以上）的地区的社区中心列入“特惠中心”系列，其部分项目对成年人免费，所有项目对儿童、青少年和老年人免费；第三，免费的即时参与项目，主要是一些外展服务项目和针对不同背景、收入和需要人群的服务项目；第四，间接现金补贴，对低收入家庭成员持有的社区中心会员卡（IC卡）输入相应额度的服务缴费补贴（配额），例如温哥华的“闲暇通行项目”。这些措施体现了权利、公平和平等理念，也明显提高了优惠人群的活动参与。
第四，提高政府部门对社区中心服务事业的管理水平。管理改革的重点是增强运营管理的可持续性、可问责性和透明性。包括加强政府部门内部和与社区组织之间在服务提供和信息交流中的沟通合作；建立完善社区中心系统的服务评估和报告制度，使政府部门基于数据收集和分析清楚地确立发展目标，同时让公众了解未来项目和服务的发展前景。
发展趋势及对中国的启示
针对社区中心服务中仍然存在的问题和挑战，西方国家相关政府部门提出了相应的发展目标和改进措施，包括：
第一，全面提高服务项目的质量和标准化。在已经实现的儿童服务质量管理之外，提高其他各年龄段人群和各项目领域的服务质量；传统的救助性社会服务项目减少，教育和康乐性服务项目增加；协调和统一不同社区中心的服务项目，在名称、内容、周期、收费等方面相对一致，实现各社区中心服务项目与居民终生康乐、教育之间的衔接；将分散的社区中心整合为统一的网络；实行一卡通，提高计算机在线服务能力。
（三）设施分级和服务标准化。加拿大多伦多市对社区中心内的运动场馆、活动室、餐厅等设施规模进行分级（特、A、B、C等4个级别），这些分级指标可用于对服务条件或等级评估和制订收费标准，也用于政府确定资助数额的依据。服务质量标准与评估旨在服务项目的规范化和过程监管。如加拿大多伦多社区中心儿童项目必须按照国家规定的“五大准则”（关爱、友好、参与、游乐、专长）进行设计和执行，学前教育、游泳、体操技能等方面的训练班需遵照统一的标准化课程内容。政府部门使用不同的工具评估和处理服务质量问题，包括：（1）网络计算机信息平台，从政府部门社区中心服务网站平台自动生成的项目、课程和设施预订情况的数据库可以获得服务参与和使用的基本信息；（2）常规的评估制度，如通过问卷、意见箱、接访日、焦点小组等形式进行满意度调查，定期征求意见反馈；（3）服务投诉制度，服务对象能按照明确渠道进行投诉，相关责任部门则按照跟踪处理程序（投诉纪录、案情预估、解决方案）及时处理。
第三，改进社区中心的服务项目推广和志愿人员管理工作。包括提供更多的服务指南印刷品和网站信息，并通过社会媒体加大宣传力度；改进社区中心服务项目注册方法，使用不同年龄居民各自容易接近的方式进行项目注册；通过建立统一的志愿者队伍管理体系，开发网络数据库以联系志愿者资源和进行筹款。
目前，喘证无标准量化测试表，因慢阻肺的症状与喘证相似，本研究拟在评价临床症状的改善程度，故本研究选用慢阻肺相关症状评价相关量表进行评价：改良版英国医学研究委员会呼吸困难问卷（mMRC）、慢性阻塞性肺疾病评估测试评分（CAT）、临床慢阻肺问卷评分（CCQ）。
西方国家社区中心现代性要素的扩张和提升可对中国提供一些有益的借鉴：
第四，社区中心逐步实现专门化、体系化的提升。北美城市公共性社区中心经历了依托公共学校设施向设立专门康乐设施的演变过程。绝大部分社区中心在设立初期，主要为本社区居民使用，逐步向网络化发展。温哥华2010年有24家社区中心，在距离每个家庭3.5公里范围内都有一家社区中心；大部分社区中心实行“一卡通”。社区中心与其他社区机构与设施形成更大范围的康乐体系，如多伦多有172所公立学校的文体设施被政府协调使用。
又称为“脖子以上改革”。按照“军委管总、战区主战、军种主建”的总原则，军委机关由过去的四总部调整改革为15个职能部门，战略筹划和宏观管理职能更加聚焦，权力运行制约和监督体系实现突破；健全军种领导管理体制，成立陆军领导机构和火箭军、战略支援部队、联勤保障部队，形成“军委—军种—部队”领导管理体系；建立健全联合作战指挥体制，七大军区调整划设为五大战区，形成“军委—战区—部队”作战指挥体系，打破了长期以来形成的四总部大陆军大军区体制；调整武警部队领导指挥体制和力量体系，党对武装力量的统一领导得到进一步加强。由此，形成了中国特色军事力量体系顶层组织架构，建强了军队的“头脑中枢”。
（二）将社区（文化）中心建设纳入公共服务设施建设体系。在这种体制下，职业化的文艺和体育通常以市场供给为主，普通居民的社区康乐服务则是以地方政府部门供给为主。新世纪以来上海等地率先启动的新型社区文化中心建设已经提供了重要经验，需要给予进一步的总结和倡导，并将社区中心作为中国公共服务体系评估和文明城市评选的核心标准之一。
马卜子村位于大佘太镇西部，全村村民以农业种植为主业，主要种植作物有玉米和葫芦。2017年，时任驻村书记的杨森同志带着几个来自华南农业大学作物营养与施肥研究室的技术人员来到村里，给农民们做水肥管理技术培训。“他们说要找几块示范田，对水肥管理进行全程的服务与跟踪，开展‘精准配肥’”，村民韩俊义告诉记者，“当时负责对接落实这项工作的是村委会干部刘玉。”
（三）解决社区中心如何以社区为基础的功能定位和规模定位的难题。中国形成以民政部门主导的“社区服务中心”和以文化部门主导的“社区文化中心”两类功能定位，同时存在“居委会社区”和“街道社区”两种管理模式，管理主体存在明显的部门和层次差别。需要对社区服务中心和社区文化中心进行整合，对综合功能作出进一步设计，提升应有的服务质量和规模效应。
（四）发挥社区组织在社区中心管理中的重要作用。西方国家各种社区协会、社区中心协会或由社区组织主办的社区中心体现出以公民参与为核心的治理模式。在中国目前管理体制下，直接管理或委托运营主体可由居委会向街道办事处（市、区政府）提升，赋予社区中心独立的法人地位，使其获得争取资源的充分机会和来自社区居民的巨大促动力。
（五）提升社区中心的人员专业化和服务标准。中国政府文化主管部门目前制订的文化馆站标准还不是公共社区文化中心的专门标准；需要根据实际形势的发展变化，制订相应的人员配置、设施要求和服务标准。现代服务机构的前厅接待台和服务指南手册是其不可或缺的服务手段，各地社区中心可在这些服务设置方面率先突破。
（六）处理好基本运营模式与多种运营模式的并行发展问题。目前中国各地对公共社区中心建设和运行的基本模式还没有形成较为一致的认识，需要政府主管部门协调各方进行更深入的调研，借鉴发达国家的经验，构建公共性社区中心、其他公共文体设施、民间非营利社区活动中心以及商业性康乐设施相互补充的服务体系。
5例病人居住在医院周边，出院随访比较方便，其他4例病人住址离医院较远，行动又不方便，希望出院后到社区复诊。病人A:“肢体活动受限，出院后复诊困难，希望医院与社区联动，方便病人就医”。
（作者系山东大学哲学与社会发展学院教授；摘自《社会科学》2019年第6期；原题为《西方国家社区中心的功能定位与运营模式——现代性视角的考察》）
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