刘雅（云南师范大学文理学院云南昆明650222）
摘要：独立学院是我国高等教育体制深化改革与发展的创新教育模式，在快速发展的同时“规模、速度、质量、效益”的结构性矛盾日益突出。本文从法人治理结构体制与运作机制等一系列重大决策性战略问题上，从独立学院所面临现实困境与未来的教育风险上，进行初步探索分析，有助于依法治校，确保独立学院健康发展。
关键词：独立学院法人治理教育风险依法治校
一、我国独立学院的性质及其法定组织构架
独立学院是我国教育体制深化改革的伟大创举和新兴的教育事业，是国家教育体系和不同办学模式的重要组成部分，是适应我国经济社会发展与市场供给需求，进一步解决计划经济向市场经济“转型”的攻坚阶段，是中国三次人口高峰期间国民受教育日益增长的需要与国家教育资源短缺，“穷国办大教育”之间的矛盾磨合而发展的产物。同时，也是维护社会教育公平、构建和谐社会与稳定的大局问题。
经过十年来的探索与实践，事实证明了独立学院是具有中国特色的、适应经济社会发展与高校教育体制改革的、异军突起的新型办学机制与办学模式。据初步统计，至2007年底，全国已有独立学院318所（2008年9月已达326所），在校生人数达到186.6万人，占全国民办高校在校生总数的88.7%。云南现已有普通高校60余所，民办高校14所，独立学院7所，创历史新记录[1]。由此可见，我国的民办高校，尤其是独立学院对教育事业的贡献是功不可没的。
我国独立学院的性质及其办学模式，既不同于西方国家的“公立”与“私立”两种截然不同的办学性质与模式，也不同于国内“公办”的一本、二本与“民办”高职高专院校。它是充分利用和享受了公办院校良好的社会品牌形象和优质的教学资源，特别是优质的师资队伍教学资源与先进的教学管理经验，给独立学院的软环境办学条件和教学质量水平注入了新的生机活力，有“公助民办”的政策扶持，有“公婆家”的特殊关照，有“三不像”“混血儿”的独特区位优势和特色亮点，因而，独立学院现阶段的发展趋势与前景较为看好。
根据《中华人民共和国民办教育促进法》《中华人民共和国民办教育促进条例》、国家教育部【2008】26号文件，关于《独立学院设置与管理办法》的一系列法律法规和政策规定，明确界定了我国的独立学院性质是：“实施本科以上学历教育的普通高等学校与国家机构以外的社会组织或个人合作，利用非国家财政性经费举办的实施本科学历教育的高等学校”[2]。也就是说，国家政府的法律法规对独立学院的性质界定，集中而具体地体现在“六个独立”的特性方面。即：
1、独立的法人地位和组织（非公办院校的“校中校”或“二级”学院）。
2、独立的民办高校（非公办“一本”、“二本”院校，系社会力量办学，非国家财政拨款的民办“三本”层次的本科院校）。
3、独立的学院名称、民办场所、地址、章程等（具有参与社会民事活动的基本法定条件，具备承当民事法律关系中权利与义务的主体资格以及具备独立的办学资格和办学条件）。
4、独立的资产、财务制度和财务核算（无论是参与举办独立学院的社会组织或个人，都必须具备法定的资产和资本金能力，实行独立的财务管理与核算）。
5、独立的招生计划和毕业就业分配权以及社会保障权（独立学院的教师与学生享受与公办学校相应的同等的社会权益，在晋级、奖励、教学科研、招生升学、就业、医疗保险等社会保障方面享有与公办学校同等的待遇和权利）。
6、独立学院的教学管理与人事管理权（民办学校依法设立学校的理事会（董事会）或其他形式的决策机构，实行理事会（董事会）领导下的校（院）长负责制，依法独立行使教育教学行政管理和人事管理职权）。
由此可见，我国独立学院近10年来经历了成立、发展、完善的三个阶段，国家及各级政府、教育主管和社会职能部门对独立学院的政策扶持和法律规范也逐步配套到位、建立完善，为独立学院的发展壮大提供了软环境的支持平台和法制保障，“依法治校”是独立学院未来生存与发展的根本。
二、我国独立学院法人治理结构的现状、问题与对策
在充分肯定我国独立学院的发展取得举世瞩目的成就时，我们也应清醒地看到我国独立学院在前期快速发展、跨越式发展、超常规发展的大趋势下，其“速度、结构、质量、效益”的失调性矛盾也随之倍加显现。特别是现在新的历史发展起点上，以科学发展观为指导，重新审视下我国独立学院发展的过去、现在与未来，不难看出其存在的突出问题与不足。无论是从国家对整个高等教育改革与发展的宏观调控与现实环境的制约因素上，还是从独立学院内部运作机制的存在问题上来看，独立学院均面临机遇与挑战、压力与动力并存的态势。特别是现阶段独立学院法人治理结构的“缺失”与“短板效应”的严重制约，已影响到独立学院“依法治校”的法人治理结构体制以及运作机制的健康发展，这是独立学院法制根本保障的前提和首要条件，是教学管理与教学质量提高的生命线。尤其是如何应对未来生存与发展面临的各种教育风险的不确性，是独立学院“居安思危”“从长计议”和未来建设与发展的第一要务。因此，有必要对独立学院的法人治理结构体制以及运作机制存在的主要风险问题进行分析疏理。问题和对策如下：
1、我国高等教育10年扩招后的未来发展，是否面临“空校危机”，甚至“淘汰倒闭”的教育风险。
近期，有些教育界专家及人士观察分析认为：中国高等教育（特别是民办高校）今后10年左右将面临“空校危机”，甚至是“淘汰倒闭”的风险。其主要客观原因是：随着中国三次人口高峰期后，人口开始衰减，预计到本世纪中期后，中国人口达15亿左右，将逐步递减，世界人口第一大国的称谓可能让位于印度。当21世纪钟声刚敲响之时，中国己开始进入世界人口老龄化的大国（60岁以上的老年人已占总人口10.04%），至本世纪中期，大约每5—6个中国人中，就有一位60岁以上的老年人，中国又将成为世界上老龄化人口最多的国家，且与西方发达国家“先富养老”不同，而是“未富先老”之穷国。与此同时，中国青少年比率将逐年下降，高等教育已没有更大的扩张余地。上海、江苏等发达地区2008年高校招生已开始下降，2009年全国高校考生首次下降，与2008年同比，山东约减少8万高考生，河南减少2.9万考生，上海减少2万考生，河北减少1.63万考生[3]。加之，每年约20万余人自费留学生（本科越来越成为主流），直接影响和加剧高考退潮趋势已成必然。
我国的教育法规已明确界定了“民办教育事业属于公益事业”的办学性质。那么公益性教育就体现在为公民大众提供优质的教学服务上，国民对此具有公平性、公开性、公正性以及针对性、选择性和自愿性的受教育权利。对于同类民办院校中，处于办学条件差、服务管理差、教学质量差的“三差”学校，就有不选读的权利。而高等院校中，独立学院又是处于本科教育的“三本”层次和“下游”水平，未来所面临的教育风险无疑首当其冲。特别是评估一个院校的办学质量指标，关键又取决于领导班子的法人组织构架体制和机制的完善以及领导班子的执政能力和和素质水平，这是现代教育的首要条件。现阶段，由于历史原因，我国的独立学院尚处于起步发展的初级阶段，法人治理结构尚未建立健全和完善，特别是处于经济欠发达、教育资源匮乏的西部地区，办学条件和教学质量的差距甚大。一些民办院校投资主体及合作方长期不到位，巨额债务累累，办学硬件、软件条件不具备，法人治理结构虚设，家族式经营、粗放型管理、家长制教学倾向较为普遍和严重，有的学院不安全、不稳定的突发事件屡见不鲜，由此被限招、停招、亮黄牌、红牌甚至被兼并、被撤销的独立学院也并非少见。例如：2007年5月，国家教育部公布了全国38所高校被亮“黄牌”限招的警示，其中包括了4所独立院校，云南有4所高职高专。2008年4月，国家教育部再次公布了12所被亮“黄牌”限招的警示，云南又有1所独立院校和1所高职高专院校列入其中[4]。
由此可见，民办高校法人治理结构的“大梁不正”，学院办学的牌子和声誉必倒，因为学院法定的代表人是第一责任人；学院董（理）事会是决策机构；学院院长是学院董（理）事会领导下的校长负责制，是依法独立行使教学和行政管理职权。这样的法人治理结构毫无疑问地要理所应当、义不容辞地依法承担学院的一切相关法律责任。因此，现实的困境和未来的教育风险是独立学院“三思而后行”的提前量预警和防范之对策。
2、进一步理顺独立学院法人治理结构的统筹协调关系，依法治校，促进学院健康发展。
现代企业制度的内涵属性是“产权清晰、权责明确、政企分开、管理科学”的法人治理结构制度。它突破了计划经济体制下企业产权、经营权不清，法人职责不明确，政企不分、政务不分、政资不分、粗放经营管理的“大锅饭”体制。这对于新形势下应承担和履行现代教育责任的民办院校来说，同样具有现实指导意义。要“办好人民满意的学校”，这是党和政府及国民大众的期望与心声，首先必须建立健全民办高校法人治理结构的体制和运作机制，完善其组织构架、决策机制、教学管理等一系列建章立制的“家规”，并切实有效地组织实施。这是“治标治本”的关键切入点，故笔者认为应从如下几个方面进一步理顺独立学院法人治校结构的统筹协调关系。
（1）民办高校法人治理结构必须依法构架。根据《中华人民共和国民办教育促进法》第19条、第20条的规定：“民办学校应当设立学校理事会、董事会或者其他形式的决策机构。”“学校理事会或者董事会由举办者或者其代表、校长、教职工代表等人员组成。其中三分之二以上的理事或者董事应当具有3年以上教育教学经验。”这就从法律形式上明确了民办学校法人治理结构的性质、地位和职责。但在实际运作中，不少民办院校（含独立学院）的法人治理结构体制实属虚设，运作机制不规范，有的基本上套用甚至完全照搬企业投资方的董事会组织形式、或家族式的惯例形式，对学校实行真正意义上的“企业化”“家族式”的管理，有的学校甚至提出要“军事化、半军事化管理”。这是严重违背教育规律与现行教育法规的“法盲”，而不是“专家治校、教授治学”的教育家。温家宝总理曾多次告诫大家：“要倡导教育家办学，就是让真正懂教育的人来办教育。因为他们尊重、敬畏教育的价值和规律，拥有系统的教育理论和丰富的实践经验，对教育充满热爱并深深扎根于教学第一线。”因此，民办学校（独立学院）应当首先依法解决好法人治理组织构架的合法性、完整性和均衡制约性问题，要切实规避“决策者不懂教育却要办教育；教育者无决策权却要实施教育”的错位、缺位、越位之倾向。从决策领导班子的组织架构上、运作机制上、制度管理上确保民办高校的健康发展。
（2）进一步理顺独立学院法人治理结构的资产所有权归属问题。“经济基础决定上层建筑，上层建筑反作用于经济基础”，这是马克思经典之论断。根据《中华人民共和国民办教育促进法》等有关法律规定：“民办学校对举办者投入民办学校的资产、国有资产、受赠的资产以及办学积累，享有法人财产权。”“民办学校的举办者应当按时、足额履行出资义务，民办学校存续期间，所有资产由民办学校依法管理使用，任何组织和个人不得侵占。”“举办者不得抽逃出资，不得挪用办学经费。”与此同时，国家教育部26号令更进一步明确规定：“独立学院举办者的出资须经依法验资，于筹设期内过户到独立学院名下。”并强制资产未过户的举办者，在发文后1年内完成过户工作。这是从法律上确保民办高校（独立学院）办好学校的“养命钱”。但在实际执法中，不论是投资方企业、个人、公办母体学校或者是其他合作形式的举办者，几乎未能认同和实施这一法定规范的条文，归其主要原因不外乎举办者和投资方不愿自己的资产“集体股份化”而“流失”，同时，也担忧学校面临风险“兼并”“倒闭”“破产”后无法收回其资产。因而，法律规范似乎成为“白条”“空纸”一张。再者，对于公办母体学校和其他合作办学投入的国有资产的“过户”，国家同样也有一套法定规范的严格程序，并非“两厢情愿”而为，须经社会中介机构依法评估，并报政府国有资产监管部门、财政部门、教育和人力资源社会保障部门等共同依法审批，否则随心所意而造成“国有资产流失”的严重问题，又何从依法解释呢？此外，民办学校若出现办学风险危机，连自身都难保，谈何对过户的国有资产履行保值增值的责任和义务呢？这不仅在相关法律的界定属性上有所矛盾和难以解释，而且在实际操作程序上、具体财务的分制核算上，也相当复杂和难以把握。可见民办学校（独立学院）的资产过户问题是法人治理结构运作机制的一大难题，还有待于政府和相关职能部门出台有关法律和政策的实施细则进一步细化和明确。
（3）实行董事会领导下的校（院）长负责制，是民办高校（独立学院）法人治理结构体系的特殊定位。众所周知，我国的公办高校是实行党委领导下的校（院）长负责制，这是公办高校的办学性质决定的，其办学经费主要来源于国家财政拨款，实行党委领导下的校（院）长负责制，更有利于正确把握社会主义办学方向和坚持教育公益性的原则，确保学校安全稳定的大局和重大问题和事宜的正确决策与执行。符合我国国情实际，更好地贯彻执行党和国家的教育方针和政策，是利国、利民、利校的法人治理结构体系。党要管党、管人才、把方向、决策学院重大的政治与行政事宜。校（院）长既是校党委的主要成员之一，又是学校法定代表人，依法独立行使教学与行政管理权，并承担民事法律关系的责任和义务。
然而，民办高校是投资方、合作方共同合作的社会力量办学，办学经费来源是非国家财政拨款，他们理所当然参与学校管理，并依法承担相关法律责任和义务。因此，民办高校实行董（理）事会领导下的校（院）长负责制，是符合民办高校（独立学院）法人治理结构体系的特殊定位。校（院）长同样是董（理）事会的主要成员之一，是执行董（理）事会决定，依法独立行使教学与行政管理权，但由于种种原因，很多情况下校（院）长并不是法人代表，并非是决策者。因此，如何理顺和统筹协调好董（理）事会、法人代表与校（院）长之间的责、权、利关系就更显得十分重要和关键。常常在实际执行中，董（理）事会或法人代表包办、包揽学校教学与行政事务过多，校（院）长无权“专家治校”、无力“教授治学”。往往形成“人、财、物”的教学与行政管理权变为“报账制”“报告制”“请示制”甚至是“民营企业老板制”。而学院董（理）事会也往往形成“虚设非决、决而不行”，举办者、投资者、合作者与校方似乎是“同床异梦”，往往在决策和执行中“分歧有余，合力不足”。影响和制约法人治理结构领导班子的凝聚力、执行力和战斗力。因此，必须进一步完善民办高校（独立学院）法人治理结构的组织构架和职权关系以及相互制衡的功能体系，这是十分重要和关键的一步。同时，要以科学发展观为指导，统筹协调，把握和处理好领导班子思想建设、组织建设、作风建设的大局问题，这样才能“治标治本”。
（4）充分发挥党组织在民办高校的政治核心作用，是民办高校法人治理结构的政治保证。纵观国内外社会历史的变迁及其经验教训的总结，知识分子所起到的先驱作用无可否定。“五四”运动吹响了中国新民主义革命的号角；“十月革命”一声炮响，给中国送来了马列主义。但“十年文革内乱”几乎“革断”了无产阶级老一辈革命家的“老命”，使中国经济几乎走到了崩溃的边缘；1989年夏秋之交“政治动乱”的风波，给中国经济社会发展与稳定，造成了极大的破坏和负面效应。由此可见，高校的政治稳定关系到国家安全利益的大局稳定，关系到社会和谐的稳定、人民群众切身利益的稳定，同时也直接关系到高校自身内涵建设与发展的稳定。因此，决不可掉以轻心，视而不闻。
值得引起高度重视的是：2006年12月21日，国务院办公厅下发了《关于加强民办高校规范管理引导民办高等教育健康发展的通知》[国办发(2006)101号]文件指出：“必须清醒看到，一些民办高校在招生、管理、教学等方面存在不少混乱现象和严重问题。近一段时间以来，有些地方的民办高校相继发生因学籍、学历、收费等问题而导致的学生群体事件……这些事件的发生，既是民办高校中出现的问题，也是民办高校深层次矛盾长期积累的结果，集中反映了一些民办高校办学指导思想不端正，内部管理体制不健全，法人财产不落实，办学行为不规范，也反映了一些地方政府对民办高校疏于管理，监管不到位。这些问题如不引起高度重视并及时解决，势必影响民办高等教育的健康发展和社会稳定。”这是来自中央政府尖锐而深刻的批评也是及时正确的指导。长期以来，民办高校党组织政治核心作用的薄弱与基层党组织战斗堡垒作用的软弱和不力，已突出显现。事实证明，我国民办高校法人治理结构的组织构架和政治保障，绝对不能弱化党组织的政治核心作用。对此，中共中央组织部、中共教育部在2006年12月21日与[国办发(2006)101号]文件的同时，下发了《关于加强民办高校党的建设工作的若干意见》教党（2006）31号文件进一步指出：“在新的历史条件下，民办高校党建工作还存在一些亟待解决的问题。有些地方对民办高校党建工作重视不够；有些民办高校忽视党的建设和思想政治工作，党组织的工作机制不够顺畅，党务干部队伍比较薄弱；有些民办高校党组织和党员不能充分发挥作用。这些问题严重影响了民办高校的改革发展稳定，必须引起高度重视，下大力气解决。”同时，对民办高校党组织发挥政治核心作用，明确提出了七项主要任务和职责，总体要求是：党要管党，党要管干，党要管人才，党要把好办学方向和学校安全稳定的大局。此外，中组部、教育部还进一步提出民办高校要“积极推进双向进入，交叉任职，党组织领导班子成员可通过法定程序进入学校决策机构和行政管理机构”。同时，要“建立党组织与学校决策机构的协商沟通机制，与学校行政管理机构的联席会议制度。党组织对学校的发展规划、人事安排、财务预算、基本建设、招生收费等重大事项，提出意见建议，参加研究讨论”。由此可见，民办高校党组织负责人是抓党建工作的第一责任人，是抓学校安全稳定的第一责任人，是民办高校法人治理结构组织的保障人。对此，中央和地方政府还进一步做出了对民办高校委派督导专员制度，从法定程序上对民办高校依法监督，确保民办高校的稳定与健康发展。
综上所述：民办高校（独立学院）的法人治理结构是一项重大的系统工程，其具体的运作机制还有待于在实践中进一步调查研究，总结分析，科学分类指导，分段实施。任何新出事物的成长与完善，都需要经过长期、艰苦的锻炼与磨合，这个过程就是践行科学发展观的实践过程。我们坚信有党和国家正确的教育方针和政策的指引，有一批热心于民办教育事业的企业家、投资方、合作者以及教育专家和社会各界人士的支持帮助，我国的民办教育事业一定能够振兴中华民族的伟大复兴，实现从教育人才资源大国向教育人才资源强国迈进的宏伟目标。正如恩格斯所赋予改革创新者的期望之语：“经济上落后的国家，在哲学上仍然可以演奏第一提琴。”[6]
参考文献
[1]唐志宏实践科学发展观,促进独立学院发展[M].沈阳：大连理工大学出版社，2009.5.(161-165)。
[2]摘自中华人民共和国教育部令第26号(2008年02月22日).公布《独立学院设置与管理办法》，第二条。
[3]摘自《中国青年报》，2010年3月6日，薛涌/文。
[4]温家宝在全国教育工作会议上的讲话（2010年7月13日），新华社北京8月3l日电。
[5]刘雅等独立学院人才培养“双师型”教学团队探究[M].大连理工大学出版社,2009.5(161)。
[6]《马克思恩格斯选集》，第四卷.[M].北京：人民出版社，1972.482。