曹英:延续两千多年的县制与官吏论文

曹英:延续两千多年的县制与官吏论文

河北蔚县县衙内景
摄影 水天

县制在秦代确立,一直沿用至今,其行政区域、官员级别,几无变化。县官作为主要基层官员,实即传统中国王朝政府主要的亲民官,一般民众也是从他们身上知道政府的制度设施、政策取向、吏治好坏或者说国家资源的配置、利益的调整、司法的判决。因此,县官的选拔、考核、奖惩,县政的制度安排,县治的监督、管理都极为重要,受到历代政府的高度重视。

县长、县丞、县尉、主簿

传统中国的县官,或称县令、县长、知县,采取首长制。县长起主要的决策权、监督权及日常行政事务的管理权。由国家正式编制产生的掾属,还有县丞、县尉、主簿等佐贰官(辅佐官)。县丞负责“署文书”,典知仓狱;县尉主捕盗、役使卒徒,一般为一人或数员,此为国家正式职官,有印绶。秦汉、魏晋时期,主簿非正式属官,为县令的秘书人员,至唐改为上置,纳入国家统一安排,初由流外官充任,后授以品官,吏部选授,位次在县尉之上。主簿职责为“掌付事句稽,省署钞目,纠正县内非违”。县丞、县尉、主簿等县佐,在元之前主要负责各种职能性工作,也参与整体性政务,元朝甚至有与县长连署圆坐的圆署制度,但元后期,县长独任制出现雏形,佐贰官仅执掌单一性县政,不参与整体性事务,渐渐淡出州县主干行政系统,到明、清时期,成为定制。

县政的正印官独任制,强化了县令为县行政唯一责任者的职权,主干性政务以其负全责,由他个人及受其支配的僚属来承担,佐贰官员的职能性事务亦受其稽核,这利于行政效率的高效,也是因国家财政薄弱而致的简易管理。由于县政的相对简易、县令僚属人员的庞杂,佐贰官员地位相当式微,职权几为闲职。

掾吏、吏员

在县令、佐贰官员之外,县政系统中还有掾吏、吏员,即具体的办事人员,如掾、吏、佐,分处曹、司衙门,汉称“斗食佐史”,后代名称不一,颇为细杂,如隋代上上县99人,上中县85人,上下县90人,中上县80人,中中县75人,中下县70人,下上县58人,下中县52人,下下县47人;唐代赤、畿大县掾史也多达114人,上县则为59-69人。在唐前的历史时期,县掾史为国家定编人员,薪酬由国家财政支付,但没有品级,不属职官行列,随主官进退,汉时多以本郡人,魏晋后取回避制度,尽用他郡人。宋时将县曹司的押录、孔目、杂职、虞侯等定为“各以乡户等第定差”,成为民役的一种。元、明有所修正,但地位下降已难避免,渐为国家征用的民役,称为“胥吏”,如明、清时,有“三班六房”,不与县官共进退,而是盘踞衙署。由于县官有任期限制,进退无常,这些胥吏则长期就职,熟悉当地人情,竟成为实际主宰县务的吏员,为县官与百姓联系的枢纽。

县署组织的这些或官或吏,在体制内既有明确分工,各司其职,各负其责,又是一个统一的整体,以实现正常的工作运转。

如此清算,县府人员并不清闲,国家财政支付不多,但其行政、薪酬开支仍为国家允许的钱粮征收的提留。如清代政府下的县府结构人员,分署内职官编制和实际办事人员,有佐贰官、属官、佐杂、三班六房和幕友、长随等人员。设长官1人,正七品,主一县之政,有攒典1人协助办事,并聘请幕友为其参谋顾问;佐贰官,县丞(正八品)1人,主簿(正九品)无定员,分掌粮马、户籍、征税、缉捕诸事,各设专署办公,称县丞衙(廨)、主簿衙(廨),各有攒典1人协助办事。据《清史稿·职官三》载,全国1358县,仅设县丞345人,主簿55人。清内乡县未设县丞、主簿佐贰官;属官为典史,未入流(官阶不到从九品的职官),掌稽检狱囚。清代一般县份不设县丞、主簿佐贰官,而由典史(掌管缉捕、监狱的属官)兼领其事,因掌治安刑狱,故(沿元制)习称典史为县尉,设专署办公称为典史衙(廨)、巡捕衙或捕厅署,有攒典1人协助办事;儒学教谕(正八品)、训导(正九品)各1人,“掌训迪生员及学政各事”;巡检司巡检(从九品),设于县境边远要害地方,“掌捕盗贼,诘奸宄”;杂职官,各县均设有医学、阴阳学、僧会司、道会司;此外,还有驿丞(掌邮传)、闸官(掌河闸启闭事),税课大使(掌典商税)、县仓大使(管仓庾)、河泊所官(掌收渔税)等均视事而设,也属未入流之杂职官;还有“六房”书吏,一般为十余名,不超过20人。他们不是官员,没有品级,或“选于民而充之”“役五年而更”(或纳粟争充),为衙门文职办事员,靠领取纸笔费、抄写费和饭食费维持生计及各种陋规以补收入之不足;三班衙役是州县衙门一个庞大的阶层、最低级的组织,皂班值堂役,快班司缉捕,壮班做力差,但并未截然分开。一般来说,皂、壮二班共负内勤、站堂、行刑、警卫、呵道等责任;快班又分步快和马快,专管缉捕,此外还有民壮、弓兵、粮差、门子、禁子、厨夫、伞扇轿夫等,同属吏员,由衙门额定工食银。

幕友、长随

TPP试图通过减免关税促进贸易发展来深化签署国之间的经济联系,但是美国国内反对者担心该协定将会影响国内就业,特别是会导致家具业工人失去工作。鉴于此,美国贸易委员会专门举办了听证会来消除公众的这种担忧。中国虽然不是TPP的成员国,但是马来西亚和越南都是该协定的成员国,并且这两个国家都是美国主要的家具进口来源国。因此,TPP协定的生效必然会影响中国家具对美国的出口,同时也会对美国国内正在缓慢复苏的家具制造业带来压力。另外,TPP有意在签署国实施劳工改革并且建立更高的劳工标准,但是家具业人士并不相信这会影响(至少在短期内影响)生产国和消费国之间的劳动力成本差异。

关于衙署的职官设置和吏役人数,例有编制,清代规定,“凡内外官衙门官有额定数,多添者,一人杖一百,每三人加一等,只杖一百徙三年”。对于吏役滥设者,主管官也要受处分。但实际远超人数,道光七年(1827)直隶总督那彦成奏请清廷批准,裁减清退全省吏役23900名,并规定今后州县衙门吏役不得超过80名,其余一概斥退,编入里甲当差。后代多有反复,据清同治《内乡通考》记载,内乡县设知县1人,属官典史、教谕、训导、巡检各1人,其他役杂如三班衙役、伞扇轿夫、门子、禁卒、厨夫109人,加上未计的医官、阴阳生、志书未载的书吏、师爷和仵作(验尸的医生)、稳婆(验女尸的医生)、官媒(女役)等,内乡县署内的实际“工作人员”,即达150人以上。政府定编的国家工作人员数目不大,但依附县财政或税费的“编外人员”亦使县署体制臃肿。

此外,县署衙门还有县令个人招聘的幕友,其选择完全是县令个体行为,出现于明、清时期。幕友出身多为“科名(科举考试中取得功名)途中之人”,享有“隆其礼貌,优其饩廪(薪俸),尊之为宾师”的特权,与主顾多师承关系,主要讲授刑名、钱谷两方面的业务知识。幕友从幕,主要也是在这两方面协助处理事务,属私人性质的官僚顾问。其年资由县令个人支付,不纳入国家财政,费用不菲。“凡州县之费,莫费于延请幕宾,若浙江诸剧邑,非七八人不足分办,而就中所优倚重者,非二三百金不能延至。统而计之,已至千金之外。”据瞿同祖说:“在1790年州县的‘刑名’幕友年收为二百六十两,‘钱谷’幕友为二百二十两。”比清初一品官的年俸180两、九品仅为33两的官俸明显高出许多。

清朝“未入流”的县级工作人员

由此可见,王阳明出生在余姚,成长、生活主要在绍兴。王华墓葬在会稽徐山,王阳明墓葬在山阴兰亭鲜虾山,这是不争的事实。

石柱县财政局向前副局长介绍说,目前石柱县通过这种模式发放的信贷资金已达5000余万元。根据约定,经营主体每年将按贷款资金的6%对贫困户实行固定分红,同时根据贷款资金产生效益的40%向贫困户实行效益分红,另有10%向农民专业合作社实行效益分红。而对于年终效益无法核实的情况,经营主体应按照不低于贷款金额的2%对贫困户进行效益分红。

幕友一般招聘两种人,师爷或长随,为自己的智囊、心腹和随从。师爷,亦称幕友、幕宾、西宾、西席,县官称其夫子或老夫子;长随,也称长班,是县官普遍使用的家奴、家人,但非伺候主人生活起居的奴婢,而是专门投身衙门以当奴仆为职业的人,与县官只是雇佣关系,可自由择主,主要是门上、司印、签押、司仓、跟班、值堂、书启、呈词、执贴、传话等帮办公务。幕友在署内核议批拟,书吏在六房办理文稿,衙役做力差,而长随则在官、幕、吏、役中往来传达,“安排”事务,是地方官的贴身心腹。

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古代县政的“优”与“劣”

县政或由行政首长决定、支配的僚属承担,或由地方民役主持,都非国家正常现象。前者将公共事务私人化,虽有提高行政效率的作用,但易于造成吏政的腐败;后者地位低劣,素质恶劣,操守卑劣,以之组成官署的职能主管,只能败坏政风,导致营私舞弊、行政腐败。因此,到明、清两朝,县政的私人化、胥吏化,成为县政腐败的主要表现。

县的职能明确,主要在治安、税收和社会公共工程的建设,具体言之,就是劝课农桑、平治狱讼、抑豪捕盗、征税派役、救荒赈济、主持县学、教化伦理。由于县治为县令个人独任负责、政务须亲历亲为、且为社区民人直接所系,因此对其选择、任命极其重要,在传统中国,晋、唐、宋三代,注意扭转重京官、轻县令的风习,实行不任职县令不得提升京师清要官“台郎给舍”等规则,在宋则外放京官为知县,县官人选颇为精良。

尽管县令以独任制行政,但因向上负责是其权力行使的首要因素,因此,其行政处置权十分有限,凡事必须上请,无法自主;而且,乡绅势力随王朝中后期致仕官员队伍的雄壮,控制地方势力以争夺地方管理权也是县政局限的重要原因。但总体言之,县官独立的行政系统,偏于单调的行政职能,使政府基层组织在国家安定时体现政治清明,王朝政府混乱时也能支撑基本的统治效能。

作者为中国人民公安大学公安政工与管理学院教授

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