摘要[目的/意义]高端教育智库的咨政失灵往往导致重大决策偏差和造成难以挽回的失误，既弱化了政府公信力，又降低了高端教育智库自身的权威性和影响力。因此研究高端教育智库咨政失灵的成因与预防策略意义重大。[方法/过程]采用比较研究和文献分析法对高端教育智库咨政失灵进行剖析，所谓咨政失灵主要指高端教育智库因受到科学局限性、自身局限性或者某些利益集团影响，不能基于证据或者偏离了客观无偏的科学立场，从而供给没有充分科学基础或有偏向的咨政建言，不仅降低自身权威和公信力，而且损害了教育公共利益。[结果/结论]基于科学局限性导致的高端教育智库的咨政失灵的预防策略主要包括同行评议策略、扩大参与策略、媒体监督策略和建立信用约束机制等。
关键词高端教育智库 咨政失灵 文献分析法
0引言
高端教育智库供给的产品一般包括政策规划、政策分析、政策辩论、政策建言、政策咨询、信息交流等。具体而言，政策规划指高端教育智库要进行前瞻性研究，预测国内国际教育政策的走势，进行储备性政策研究，成为政策话语的引领者；政策分析是对当下实施的教育政策效果进行评估，以提出改进意见；政策辩论是提供教育政策对话和辩论的交流平台，有序引导公众参与共同的对话，参与共同决策，凝聚民间智慧，完善政策方案，疏导社会压力；政策建言就是它要针对当下的重大教育问题创新性地提出对策性和适切性的咨政方案；政策咨询是政府在提交公众咨询政策方案时要附上高端教育智库的咨询意见，以便媒体和公众对政策方案有更全面、更专业的理解，便于接受政策创新；信息交流指它注重决策信息的搜集与整理，创建信息网络、数据库，主动地向不同领域的研究人员、媒体和公众提供教育信息服务。显而易见，高端教育智库最主要的产品则是咨政建言，其他产品都是这一产品的派生和附属。可以说高端智库设立的初衷就是在越来越复杂的技术社会里为决策者提供客观中立的咨政建言，对政策议程全程、全域、全时地进行监督和指导，及时提醒公众警惕利益集团对公共利益的不当干预和侵蚀。这是高端智库应有的社会担当和角色扮演。遗憾的是因种种原因高端智库并不能很好地履行这个角色。例如小罗杰·皮尔克指出，在伊拉克开战前，搜集情报的美国高端智库没有坚守“科学的诚实的代理人”，而是成为“政府隐秘观点的辩护人”。换言之不是对情报分析实事求是和查找依据，而是根据政府决策者的偏好和动机预先判断并为其偏好和动机提供辩护，助推布什政府做出向伊拉克开战的错误决策[1]。这是高端智库典型的咨政失灵。在高端教育智库建设过程中同样也可能出现咨政失灵，因此研究高端教育智库的咨政失灵与预防策略的意义不言自明。
1高端教育智库的内涵
截至目前，对高端智库深入界定内涵的研究还不多见。代表性的如陶平生、王文等学者进行的研究。在陶平生看来所谓高端智库就是指以战略问题和公共政策为主要研究对象，以直接服务党和政府决策为宗旨的非营利研究咨询机构，是中国特色新型智库建设的重要力量，是推动中国智库体制机制创新和引领中国智库发展的排头兵[2]。著名的智库学者王文认为高端智库要能咨政、启民、孕才、伐谋。所谓咨政就是能为决策者提供咨询报告等。所谓启民就是影响公众，成为社会和政府的桥梁。所谓孕才就是成为补充决策者队伍的人才蓄水池。所谓伐谋就是能影响全球议程设置、影响国际舆论、影响他国政策等[3]。2015年1月出台的《关于加强中国特色新型智库的意见》提出重点建设50-100个国家亟需、特色鲜明、制度创新、引领发展的专业化高端智库。高端智库的基本特征在这份文件中被简练概述为国家亟需、特色鲜明、制度创新、引领发展。笔者认为国家亟需意味着高端智库首要的任务是为国家服务而且能够担当起为国尽忠的重任，这是建设的宗旨。特色鲜明，意味着高端智库在专属领域必须是顶尖，能够引领全球或地区话语权和具有设置国际议题的能力。制度创新意味着高端智库不走寻常路，是智库改革的排头兵和引领者，就必须先行先试地进行体制机制改革，为顶层设计积累经验和出谋划策。引领发展，意味着不仅是自己成为顶尖，还要带领本领域相关智库一起发展，迈向卓越，整体提升本领域智库的实力和影响力。综上所述，笔者认为所谓高端智库的本质特征就是能够成为为国家重大决策提供思想资源依托的政策研究高地，能够成为影响全球议程设置、引领全球思想市场的高地。高端智库如果专属领域是国内外教育的重大政策研究，那么其就是高端教育智库。因此高端教育智库只是专业化的高端智库的一个类别，具有高端智库的本质特征，只不过高端教育智库所研究的重大政策问题域集中于国内外的教育领域，体现出专门化研究国内外重大教育政策的“特色鲜明”和“引领发展”。
2高端教育智库的咨政失灵的内涵与成因
理论上不同类型的高端教育智库都可能存在咨政失灵。官方性质的高端教育智库由具有自利动机的人组成，可能基于自己的利益行事，而非公共利益最大化行事。民间性质的高端教育智库无需政府直接干预，可以自发有效地组织和配置各种资源，成为推动进步和政策创新的强大力量。但也同样基于经济人动机可能把追求自身效用最大化视为唯一目的，也可能基于自己的利益行事，而非公共利益最大化行事。因此不管是官方性质的高端教育智库还是民间性质的高端教育智库都可能因利益寻租而与某些利益集团“合谋”进行数据篡改及研究欺诈，从而导致咨政失灵问题。咨政失灵与科学的局限性和自身的局限性不同但又密切相关。科学的局限性在于其因为数据不确定性、建模不确定性及完备性的不确定性和模糊等问题而不能为政策研制提供基于高度确定和完全有根据的理论或信息[4]。建基在这种“软”的科学上的决策就可能导致咨政失灵。科学的局限性问题是任何高端教育智库都无可回避的客观事实。自身的局限性是指高端教育智库因其自身基础能力建设不足，供给的是低质量研究成果或者证据不充分的研究成果，这个需要加强自身基础能力建设。高端教育智库的咨政失灵主要指其因受到科学局限性、自身局限性或者某些利益集团影响，不能基于证据或者偏离了客观无偏的科学立场，从而供给没有充分科学基础或有偏向的咨政建言，不仅降低自身权威和公信力，而且损害了教育公共利益。由此可见，影响高端教育智库咨政失灵的因素主要有三个，即科学的局限性、自身的局限性和被既得利益集团的“俘虏”等。关于智库局限性和其被利益集团“俘虏”的研究国内外都比较充分，这里暂且不论。对于科学局限性导致新型教育智库的咨政失灵问题，在国内尚属于待开垦的处女地。本文主要基于科学局限性的视角研究高端教育智库咨政失灵的成因并提出因应的预防策略。
碳关税模块包括两个部分:一是通过碳排放因子对相应的碳排放系数进行计算，二是通过对出口商品含碳量进行碳关税的征收。具体碳排放系数计算如式(5)所示:
3科学局限性与高端教育智库的咨政失灵
如前分析科学局限性会影响高端教育智库的咨政失灵。那么科学局限性是怎样具体影响到高端教育智库的咨政失灵呢？奥尔特温·雷恩(Ortwin Renn)对这个问题进行了剖析。他把政策问题域分为相对清晰的四类风险界限，即简单、复杂、不确定和模糊。这个政策问题风险框架对理解科学局限性造成的高端教育智库的咨政失灵提供了一把钥匙。4种政策问题风险及相关管理风格如表1所示[5]。
在面对不确定问题时，政府主要采取预防的政策来处理风险。全球化的世界，政府面临不确定性问题越来越多，还必须承认现代社会中的科学越来越具有不确定性。不确定性问题的特征就是“没有充足的经验或坚实的理论基础来确定可能的后果。这可能是因为相关活动较为新奇，或其环境较为复杂多变。比起以往，现在要判断干预决策的平衡活动是否恰当，就要做出更多的主观假设和评价”[5]。这就需要承认预测和控制的局限性，需要高端教育智库的各类专家、决策者和公众间不同形式的交流。在这类不确定问题上，高端教育智库比较容易因科学的局限性导致咨政失灵。比如“乔布斯之问”——“为什么计算机改变了几乎所有领域，却唯独对学校教育的影响小得令人吃惊？”自380多年前夸美纽斯确立了班级授课制以来，直到现在仍然是主流的学校教育教学组织形态。不得不承认现代科技对学校的“改变”之少让人吃惊。当然现有理论也不能否认若干年内以计算机为代表的现代科技有可能给学校教育带来“颠覆性”的改变。这类问题就属于没有坚实的理论基础来确定可能的后果的不确定性问题。现有的教育学研究理论基础难以提供预测的前景分析。高端教育智库要对计算机技术的发展可能给学校教育带来的影响密切关注，尽可能预防和降低不利影响。因此在这类问题的处理上，高端教育智库更多提供交流讨论平台，“摸着石头过河”，化解冲突，扩大决策的民主化和谋求共识。
表1四种政策问题风险及相关管理风格
问题特征管理策略适当的工具咨询(参与)的本质简单基于惯例采用传统的决策工具:风险—收益分析风险—风险权衡试错法技术标准工具性讨论(相关权力机构的工作人员)复杂风险指引描述已有证据:根据德尔菲法和共识会议等寻求专家共识的工具元分析情境构建科学性讨论(相关权力机构的工作人员,智库)不确定基于预防平衡潜在收益和危险的满意化方法:抑制法BACT(最佳可行控制技术)反思性讨论(相关权力机构的工作人员,智库,利益相关者,即行业和其他相关社会群体)模糊基于讨论达成共识或容忍风险的冲突解决方法:吸收利益相关者参与以达到目标强调沟通和社会讨论参与性讨论(相关权力机构的工作人员,智库,利益相关者,即行业和其他相关社会群体,一般公众)
综上所述，在简单问题处理上高端教育智库的咨政能力发挥不大。主要在复杂问题的处理上，高端教育智库大有作为。成功的高端教育智库就是在不断寻求其独特作用，在这类问题上建立权威性。“它依靠划界(科学和非科学)工作，在建立边界、混合边界及协调互动中，通过区分和制造所谓的科学和非科学咨询建议之间的区别，来获得权威性”[5]。在复杂问题的处理上，高端教育智库一般不会依赖非科学信息的知识。在不确定和模糊问题的处理中，高端教育智库由于难以提供充分的科学信息咨询，因此非科学的信息是必要的。政策科学家的权威不再像一百年前那样，公民、利益相关者对不确定和模糊问题都有自己的观点、意见和知识。决策民主化的趋势要求认可和应用这些形式的知识和经验，并使其与高端教育智库的专业知识相互融合。成功的高端教育智库根据不同性质的问题，灵活决定是否采纳非科学信息，同时尽可能用理性疏解社会压力，从而证明自己是一个“科学的权威”机构。在不确定性问题上，高端教育智库要发挥更多的协商性而不是主导性，影响力就没那么大。在模糊问题上，高端教育智库则成为政策共同体中平等一员，放下学术的“傲慢”，有理有据地提出自己的观点、价值和信仰，争取影响别的成员，政策影响力就更小了。这并不是说高端教育智库在后两类问题上完全无能无力，而是说在后两类问题上高端教育智库不再是充当“问题的解决者”，而是成为多元调节中的重要一员，即成为“政策制定者和他们所处的社会、政治和组织环境之间复杂作用的推进者”[8]。目前高端教育智库在复杂性问题的解决上与世界一流教育智库相比并不差，但在处理不确定和模糊问题上作为“推进者”的技巧与经验上与世界一流教育智库相比仍是“阅历不足”，容易出现咨政失灵。目前高端教育智库在认识上似乎存在这样一个误解，即高端教育智库必须在各类问题的解决上都能提供“有用的真理”，还没能够认识并挑战科学的局限性，因而“无知无畏”地在各类重大决策问题上积极“发声”，追求所谓的影响力，从而“主动”地加剧咨政失灵。由于在不确定问题和模糊问题上的“以其昏昏”地介入和发出信度和效度都不足的“言论”，随着研究逐步推进、深度揭示及多元声音的侵蚀，而不断地被要求修正观点，从而损害了自身的权威性。高端教育智库必须认真研究国外高端智库在这方面的成败经验，实事求是地承认科学知识的不确定性和偶然性，恪守客观中立的态度，坚持“有一分证据说一分话”地发声，积极发挥推进者的作用。
为了使得由于科学局限性导致的高端教育智库的咨政失灵的预防更有针对性和精准性，必须结合高端教育智库对4类问题的处理不同，设计侧重点不同的预防策略。由于简单问题上高端教育智库咨政失灵的可能性几乎不存在，因此本文着重剖析高端教育智库在复杂问题、不确定问题以及模糊问题上的咨政失灵的预防策略。笔者初步归纳的预防策略主要包括同行评议策略、扩大参与策略，媒体监督策略和建立信用约束机制等。预防策略的目的在于促进高端教育智库在明察科学局限性的基础上，努力降低咨政失灵的概率，尽力提高挑战和突破科学局限性的能力，从而维护自身公信力和为政府的教育重大决策提供基于更为充分的科学证据。
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4.1同行评议策略同行评议策略主要是对高端教育智库在复杂性问题处理上的监管策略。高端教育智库一般具有娴熟地处理复杂问题的能力，并能够提出对决策“有用的真理”。但复杂性问题之所以复杂往往由于因果链条的多样性，仅仅依靠高端教育智库内部专家的判断往往不一定都能准确把脉和对症下药，更多的时候需要邀请外部专家的“会审”。因此实施同行评议对此非常重要。近代以来，西方科学一直依靠同行评议作为主要工具对研究工作进行鉴别，确定哪些工作理应归入确证无误的知识范畴。一个运行良好的同行评议体系，不仅能够判定科学知识论断的有效性，而且还有助于维系科学工作者在科学知识、生产新科学知识的基金分配等方面的权威地位。同行评议也表明只有科学家才有资格来判断其专业同行所做工作是否有效。有效的自我监督增强了科学自治和科学的社会声望，同时使科学家只需对同行视为合理的标准负责[9]。同行评议是预防高端教育智库滑向咨政失灵的“制动器”。
高端教育智库处理模糊问题又与上述风险不同。在前述三种问题的解决中，社会目标或共同价值观不存在问题。比如“乔布斯之问”的背后价值观在于东西方的人们期望并相信科技能够促进教育质量的提高。模糊问题的特征是不存在利益相关群体共同认可的价值观。比如发展民办教育，不同群体的人认识不同，教育部门官员可能认为政府举办的各级各类的教育完全可以满足老百姓多样的教育需求，因而没有必要大力发展民办教育。经济部门的官员可能认为发展民办教育产业是拉动GDP增长的重要手段之一，是扩大就业的重要途径等。老百姓可能认为发展民办教育可以提供公办教育之外的选择，丰富了教育的供给侧。在民办教育的举办者看来，发展民办教育产业是创业的重要领域，是个人发家致富的一种选择。各类利益相关群体之间缺乏价值观上的共识。在这种情况下，需要广泛的讨论参与，把没有明确利益归属的公民代表也要纳入其中。目前来看，高端教育智库在处理这类模糊问题上存在经验缺失，尤为加剧咨政失灵。鉴于科学理性不能支持价值判断，因此高端教育智库更多的是倡导主流价值理念，引导舆论，弘扬正能量。一般而言，重大教育问题具有跨学科、多变量和多层次的特点在西方被公认为只是一门“软科学”。正如盖伊·彼得斯指出“在教育政策上的争论部分原因是缺乏被普遍接受的教育因果论。教育政策是一个即便是通情达理的人们也难以达成一致意见的话题”[6]。因而“只有非常有限的一流学者或机构进入到教育政策领域中”[7]。教育决策中遇到的大多则是这类模糊问题。正因如此，全世界范围内专注研究教育的高端智库非常少见。在模糊问题的处理上，高端教育智库主要是激起讨论和对话，尽可能地化解冲突。必须指出，深化对模糊问题的认识很多时候远重要于谋求共识的达成。
简单问题的基本特征是解决问题的元素确定且可控。在简单问题的处理上，比如为了促进教育均衡发展要求教师像公务员一样进行城乡或校际之间流动，决策者完全可以凭借以往的工作经验或者简单复制公务员交流政策就可做出决策。而且决策涉及到的这些知识是确定的和完整的，比如这项流动政策涉及辖区内多少学校和教师的数量都是固定的。这类简单问题决策一般都有健全的应对程序，在政府内部遵循常规即可解决，一般不委托高端教育智库进行深入研究和提供咨政方案，高端教育智库偶尔也会起到信息咨询作用，但整体上高端教育智库发挥的影响力不大。如前所述，高端教育智库主要关注国内外重大教育政策问题，一般不去关注简单问题的处理，除非被利益集团“俘虏”。因此，一般而言高端教育智库不会在这类问题上出现咨政失灵。
4高端教育智库咨政失灵的预防策略
复杂问题的特征是基本的科学知识元素也相对确定但元素之间的关系复杂，存在因果链条的多样性。这类问题的相关变量之间的关系非常复杂，在减少政策方案可能漏洞的有效措施上可能存在重大分歧。比如教师配备问题就很复杂，要想科学或比较科学配备教师主要确定两个元素：一是确定班额，二是确定师生比。家长一般希望小的班额和高的师生比，财政部门限于财力往往不希望如此。但实际上无论是确定班额，还是确定师生比都不简单。确定班额和师生比时，不仅借鉴国际上的经验，还要考虑学生的学习效果，更要考虑国家或地区的经济发展水平和教育投入情况等。师生比过低或班额过大，固然可以“节约”投入经费，但会造成学生学习效果不佳，教育质量下降，同时超出国际平均班额水平的“过大”，也不利于展示中国特色教育制度的优势等问题。如果师生比过高或班额过小，固然有利于因材施教和提高教学质量，但会造成教育经费投入加大，公共财政难以负荷，教育难以可持续发展等问题。因此高端教育智库处理这类问题的重点在于提高风险评估阶段中所收集的多学科知识的可靠性和有效性，以及通过精密测算增进利益相关者对要解决问题的共识。家长和财政部门的分歧正是高端教育智库作为“知识权威”的大有作为的领域。高端教育智库不仅要提供基于实证的知识，并且是充分的实证知识，更重要的是高端教育智库要能提供具有实践智慧的咨政方案，即把科学的世界与价值、规范的世界连接起来的政策方案，把科学知识转化为决策中有用的真理，让社会从高端教育智库所汇聚的跨学科专业知识中获取最大化的收益。
（4）方案提出工作是指根据前面分析的背景、需求和资源，按照相应的设计规范要求，提出初步满足要求的设计方案。
4.2扩大参与策略扩大参与策略是对高端教育智库在处理不确定和模糊问题上的监管策略。为了更好地研制出“管用”的咨政建言，防止被某些利益集团操控政策草案的研制，必须有序扩大公民参与。这不仅是防止腐败，走向协商民主的需要，而且也是处理这些问题的必用技巧。研究表明，所有的利益相关者从不同的路径、不同的角度和看问题的不同方面而言都是部分的专家。不同行动者的知识和观点会带来针对问题本身或者问题相关信息的有价值的新观点。它可以帮助决策者分析哪些数据有分量，关联性强或者哪个应对选择是可行的，可以带来先前忽略的通过实证研究解决问题的新角度，甚至对高端教育智库的专家的假设进行批评以产生与现实生活条件更匹配的假设等[10]。即使是高端教育智库专家并非不会犯错，也不是无所不知。外行也可能在专业知识方面拥有能与知名科学家相匹敌的技能和洞察力[5]。因此，有必要拓展行动者的数量和类型，包括个人行动者和集体行动者。这种拓展有效预防高端教育智库的咨政失灵，提高决策的质量，同时也是履行民主决策的要求[10]。
4.3媒体监督策略媒体业竞争激烈，常采取“引发公众愤怒”方法，吸引受众眼球，汇聚社会关切。因此媒体本能地监督高端教育智库的负面因素，特别是具有即时交互、无限兼容特点的新媒体对高端教育智库的负面评估，具有影响面广、效果显著、监督及时等特点，往往给其带来公关危机和信用危机[11]。传达民声的全程、全面、持续、相互竞争的媒体监督提高了决策的透明度，高端教育智库基于不确定性的数据或者不完备的建模而提出咨政建言就能被充分报道，激发社会的深度思考，可从不同侧面和视角完备咨政建言和聚合民间智慧，有助于提高高端教育智库的咨政建言质量，降低咨政失灵的风险。当然媒体监督也要坚持公益导向，客观公正地进行新闻报道，而且确保公共事务占有相当比例，才能保证人们得到足够的信息，使得公民更好地出谋划策，为民主社会的健康运转贡献力量[12]。同时媒体的监督也使得高端教育智库在重大教育政策问题上的咨政建言更为谨慎，在实事求是地承认科学局限性和偶然性的基础上尽可能提供更为充分的决策证据。
4.4建立信用约束机制建立高端教育智库的信用约束机制。所谓信用约束机制即全国性或地方性咨询协会依据公信力的标准对高端教育智库的学术信誉和政策影响力进行评估和排名。这个排名结果反映出高端教育智库学术研究能力和政策影响力的状况。此举不仅使得那些不敢正视和挑战科学局限性而选择违背科学精神篡改数据从而骗取公信力的高端教育智库通过有资质的第三方评估而被清理出思想市场，还能够直接影响高端教育智库的社会声望和经费筹集效果。因此信用约束机制能对高端教育智库的咨政失灵起到积极的预防作用[13]。同时对于高端教育智库专注于科学局限性的挑战与突破也有积极的促进意义。我们要创新性地吸收和借鉴国外高端智库评价排行的有益经验，尽早创建和发布具有中国特色、世界一流的高端教育智库的信用评价报告。
三株芽孢杆菌产淀粉酶活力差异显著(P<0.05)，其中Y1最强，其次是Y2，Y3产酶活力较弱，见表3和图2。
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PolicyReportFailureofHigh-endEducationThinkTanksandPrecautions:APerspectiveofScientificLimitations
Li Qinggang
(Guangzhou Institute of Educational Research, Guangzhou 510250)
Abstract[Purpose/Significance]Consultative failures in high-end educational think tanks often lead to major policy deviations and irreparable failures, which not only weaken the credibility of the government, but also reduce the authority and influence of themselves. Therefore, it is of great significance to study the causes and preventive strategies of their failures.[Method/Process]In this paper, comparative study and literature analysis are used to analyze the consultative failure of high-end education think tanks. The Policy Report Failure of a new high-end education think tank means that the consulting results and advices are not based on evidence or there is a deviation from an objective and unbiased scientific stand due to the limitations of science, the capability of the think tank or the captive of certain interest groups. The think tanks can only offer policy advices based on an insufficient scientific foundation or biased consultations that not only reduce their own authority and credibility but also undermine the public interests in education.[Result/Conclusion]Based on the limitations of science, the preventive strategies of new high-end educational think tanks mainly include peer review, expanded participation, media supervision and establishment of credit constraint mechanism.
Keywordshigh-end education think tank the policy report failure literature analysis
中图分类号G40-011.8
文献标识码A
文章编号1002-1965(2019)02-0031-05
收稿日期：2018-08-07
修回日期：2018-09-06
基金项目：全国教育科学规划教育部重点课题“特色新型教育智库的监管研究”(编号:DGA170289)。
作者简介:李清刚(ORCID:0000-0002-0281-3983)，男，1975年生，副研究员，博士，研究方向：教育智库等。
引用格式李清刚.高端教育智库的咨政失灵与预防策略[J].情报杂志，2019，38(2)：31-35，63.
DOI10.3969/j.issn.1002-1965.2019.02.005
(责编：贺小利；校对：刘武英)
标签：科学论文; 政策论文; 局限性论文; 策略论文; 模糊论文; 社会科学总论论文; 管理学论文; 咨询学论文; 《情报杂志》2019年第2期论文; 全国教育科学规划教育部重点课题“特色新型教育智库的监管研究”(编号:DGA170289)论文; 广州市教育研究院论文;