摘 要 应急决策在非常规突发事件处置过程中起着至关重要的作用，快速有效的应急决策能够提高应急响应效率、降低事件造成的损害。在非常规突发事件应急决策机制相关概念的基础上，结合管理机制设计理论，通过分析应急决策机制中的参与者、机制设计目标，从环境约束、制度保障与运行模式三方面设计非常规突发事件应急决策机制，以期为非常规突发事件应急决策工作的有效展开提供理论支撑。
关键词非常规突发事件 应急决策 机制设计
0引言
非常规突发事件是指先兆不充分、破坏性大、具备显著的复杂性且容易导致次生衍生灾害，采用传统管理方式难以解决的突发事件[1]。近年来，世界范围内各类突发事件尤其是非常规突发事件频繁发生，如2008年汶川地震、2011年日本“3·11”事件、2015年“东方之星”号客轮翻沉事件、2015年天津“8·12”火灾爆炸事故等，这些事件不仅对社会经济的发展和人民的生命财产造成了巨大损失，也对社会环境和秩序造成了一定的破坏。由于非常规突发事件的不可控性、强大的破坏性、严重的社会危害性等特征，需政府应急管理部门及时做出科学有效的应急决策方案，有力控制事态的发展，降低事件造成的人员伤亡、财产损失及环境破坏。随着世界各国对非常规突发事件应急管理的关注度与日俱增，如何提高非常规突发事件应急决策效果和效率，构建和完善应急决策机制，降低非常规突发事件后果的严重程度，已成为当前亟需解决的问题之一，也是促进社会发展的必然要求。
目前，国内外学者已针对非常规突发事件及该情景下的应急决策开展了相关研究，取得了一定的成果。如M S PFAFF等[2]研究了非常规突发事件情景下的应急决策模型；ZHU、和媛媛等[3-4]通过考虑不同因素、指标的作用，结合TOPSIS、前景理论等，分别提出了不同的应急决策方法或模型，为非常规突发事件应急决策提供了参考；我国国家自然科学基金委员会于2009年2月正式启动“非常规突发事件应急管理研究”重大研究计划，研究非常规突发事件情景下的应急决策理论、人群行为反应等内容[5]；蔡玫、邬文帅等[6-7]分别从知识管理、多目标决策等角度研究了应急决策方法；唐辉等[8]在分析相关影响因素的基础上，提出了非常规突发事件应急决策的相关模型，进一步丰富了非常规突发事件应急决策研究的内容，对非常规情景下的突发事件应急决策提供了借鉴。
综上所述，目前对于非常规突发事件应急决策的研究多集中在应急决策概念、方法、模型等方面，对应急决策机制的研究较少。因此，本文尝试以非常规突发事件为情景，以应急决策机制为研究对象，结合应急决策和管理机制相关理论，从环境约束、制度保障与运行模式三方面设计非常规突发事件应急决策机制，为非常规突发事件情景下的应急决策提供理论指导。
1 非常规突发事件应急决策机制的相关概念
1.1 非常规突发事件应急决策的内涵
非常规突发事件应急决策是指相关组织或个人在信息、资源、时间等约束条件下，为减少事件造成的损失及影响，在较短时间内结合事件情景、相关预案、专家建议及自身经验对非常规突发事件态势做出判断，制定应急处置方案[9]。非常规突发事件应急决策作为一种特殊的决策，与常规突发事件应急决策在目标、方法等方面有较大区别，如表1所示。
表1 非常规突发事件应急决策与常规突发事件应急决策对比
比较项目常规突发事件应急决策非常规突发事件应急决策决策目标目标明确目标不确定、随事态发展变化决策时间时间充裕时间较短,且紧迫决策方法结构化,程序化,有严格的决策流程非结构化、非程序化决策环境相对轻松,在确定信息条件下进行决策,资源保障充足环境复杂多变,缺乏相关决策信息,且获得的信息具有不确定性,资源方面有一定的约束决策结果追求结果最优化追求结果相对满意
另外，由于非常规突发事件的发生、发展及演化过程具有高度的不确定性和复杂性，所以非常规突发事件情景下应急决策难度更大，要求决策者在更短的时间内做出有效的响应方案进行应急处置，并不断跟踪灾情变化，及时修正已有方案，最大限度地降低事件造成的损失。
在非常规突发事件应急决策机制中，应急决策主体通过制定决策方案、相关人员执行方案而对客体产生影响。从这个方面来说，应急决策主体通常指应急决策者，其在应急决策机制构建过程中居于主导地位。在非常规突发事件发生后，应急决策者通过获取的灾情信息对事件进行初步研判，然后结合相关信息及建议迅速制定决策方案，最后由应急救援人员执行。应急决策客体是指决策机制的承载体，即决策方案中涉及到的要进行救援的对象。本文中的决策客体主要指灾害中的受伤民众、受损坏的基础设施及相关设备、被破坏的环境等。决策主体制定应急响应方案后，相关执行部门进行响应，抢救灾民、恢复受损通讯等基础设施。
1.2 非常规突发事件应急决策机制的界定
所谓“机制”，原意是指机器的结构和运动原理，或有机体的构造、功能和相互关系[10]。在管理学中，管理机制是指管理系统的结构及其运行机理，本质是系统内部各要素的内在联系及运作过程。而本文所指的非常规突发事件应急决策机制，是指基于此类事件的应急响应工作，为在短时间内抑制事态恶化、减小事件造成的影响和损失，考虑到环境约束、制度等方面的影响因素，依据相关规章制度设计构建的一套保证应急决策能够顺利进行的流程。
2 应急决策机制设计
根据上述非常规突发事件应急决策机制相关概念，本文首先对应急决策机制的参与者进行分析，随后分析了机制设计的目标，在此基础上，结合管理机制设计理论[11]，从机制设计的约束环境、运行模式和制度保障3个层面设计了非常规突发事件情景下的应急决策机制。
2.1 非常规突发事件应急决策机制参与者分析
钢筋网安装就位后进行混凝土铺筑施工。采用5t或10t的混凝土运输车从拌和楼运料，料车车厢底部覆盖塑料薄膜，以防运输过程中有滴漏现象，出站时采用油布覆盖严密，防止混合料水分蒸发损失。自卸卡车到达现场后将混合料卸于料斗后，由料斗将混合料倒入已安装好钢筋网的模板中[3]。混凝土振捣采用自动排式振捣架，振捣棒振动频率在50～100Hz间，每次插入振动时间不超过10min，振捣时注意不能出现虚振、漏振现象，保证铺筑质量均匀。摊铺整平、碾压提浆采用三轮整平提浆机进行作业，抹面结束后采用毛刷拉毛。
吸附了亚甲基蓝的磁性纤维素置于50 mL的硬质塑料管中，加入浓度为0.1 mol·L-1的盐酸溶液10 mL，振荡解析60 min，测量解析后盐酸溶液中MB的浓度。重复以上操作，连续测得5次吸附解析后溶液浓度。
回顾分析120例高龄转子间骨折患者病历资料,均接受PFNA术治疗,依据其术前是否接受氨甲环酸药物治疗分2组,每组各60例。对照组:男性22例,女性18例,年龄60-76岁,平均为(70.5±1.1)岁,病程时间(3.51±1.11)d,致伤原因:12例交通伤,484例跌倒摔伤,Evans分型:Ⅰ型8例,Ⅱ型15例,Ⅲ型19例,Ⅳ型18例;研究组:男性23例,女性17例,年龄60-77岁,平均为(70.8±1.2)岁,病程时间(3.52±1.10)d,致伤原因:7例交通伤,33跌倒摔伤,Evans分型:Ⅰ型7例,Ⅱ型16例,Ⅲ型18例,Ⅳ19例。两组患者基本资料比较P>0.05。
2.2 应急决策机制设计的目标
应急决策机制的目标对整个应急决策工作有着引导、控制的作用，是应急决策机制设计、运行的基础。一般来说，非常规突发事件发生后，不仅会对灾区人民生命、财产安全及环境造成巨大损害和破坏，还将扰乱正常的社会秩序。因此，政府应急管理机构亟需在事件发生后制定决策方案，以控制事件发展、降低损失。所以，构建非常规突发事件应急决策机制的总体目标，是确保应急决策组织和流程在事件发生后能够正常运行的基础上，保证其迅速且高效地制定应急决策，从而有效应对灾害，提高救援效率。具体地可将非常规突发事件应急决策机制的构建目标分为3个方面，即组织运行目标、时间效益目标和经济效益目标。第一，组织运行目标，即在非常规突发事件发生后，应急决策组织能够正常运行，确保关键人员能够持续进行决策、指挥救灾；第二，时间效益目标，即在非常规突发事件发生后，确保应急决策者在短时间内能够快速有效地制定应急决策方案；第三，经济效益目标，即在应急决策过程中要考虑成本-效益问题，衡量救援收益与救援成本的大小，最大程度降低非常规突发事件造成的损失。
灭菌磷酸盐缓冲液：取磷酸氢二钾13.3 g与氢氧化钾6.6 g，加水溶解成1 000 ml，滤过，在115℃灭菌30 min。
2.3 非常规突发事件应急决策机制设计框架
2.3.2.3 信息报送制度
图1 非常规突发事件应急决策机制框架
2.3.1 机制的环境约束
2.3.1.1 时间约束
在购置实验教学仪器设备之前，应该有详细的购置计划，尽量避免购买重复的实验器材，合理地利用实验建设经费，在列采购清单前一定进行以下几项：首先，查看现有的实验设备是否满足实验需求，其次，统计实验室提出的设备购置申请，最后请专家按照教学大纲合理地对采购清单进行审核修改，交到财务部门进行审核，审核通过后给予采购。
非常规突发事件从发生到结束，处在一个不断变化发展的过程中。因此，灾区对于应急决策方案的需求具有时效性，即应急决策方案在一定时间内是符合救灾需求的，但随着非常规突发事件的不断发展演化，之前的决策方案便不一定能满足灾情需要，也就无法发挥应有的作用。虽然时间因素是客观存在的，但在合理的时间内进行设计，可以提高目标实现的效率，在较大程度上挽救灾害损失。比如对于灾区应急资源需求来说，决策者在情景划分的基础上确定资源的分发、配送次序，以保证应急资源在需求时间内送至灾区，发挥其应有的使用价值，保障救灾效率。
2.3.1.2 空间约束
空间约束是指非常规突发事件应急救援过程中人员、物资所处的位置以及可用空间对突发事件应急决策的影响。在应急决策过程中，应急决策方案所涉及的救灾所需资源、人员离灾区越远，救灾成本就越高，还有可能延误最佳救援时间。所以，应急决策者在制定应急决策方案时，应首选当地资源、人员进行应对，在超出当地承受范围后，按照就近原则进行资源调度，以确保在短时间内处理突发事件。
随着沟槽辊转速增大，环形流道内浆流流速上升幅度较大，流道内浆流速度越大，在溢流口和进口产生的负压越大。即沟槽辊转速越高，抽吸作用越强。
2.3.1.3 动力约束
动力约束是高效率、高质量应急决策机制的保障，其作用的发挥主要依赖于相关政策法规、大众媒体和人民的关注、职业道德标准以及奖惩制度。此处的动力主要有两层含义，一方面是指应急决策主体积极进行决策的动机，另一方面是指对于应急决策客体是否积极配合决策方案实施的动力和约束。对此，要健全应急决策方面的相关法律法规，从物质、精神层面制定奖惩制度，在一定程度上对决策者和决策客体发挥约束作用，如给积极配合应急决策的部门和人员颁发荣誉证书及一定的物质奖励，对在应急决策过程中因没有积极履行职责而影响救援效率的人员，视情况给予不同程度的惩罚。
在过去企业管理中，集中管理权限，可以保证企业组织决策的一致性，提升了决策执行的效率，可以防止出现多头管理的问题。但是在社会经济迅速发展的前提下，企业人力资源管理工作出现了新的特点，一旦沿用集中管理的方式，就会影响到实际工作质量，权力分配不合理，很难及时有效处理突发事件。在基层员工也会产生不利的影响，仅仅依靠上级指令工作，直接降低了工作的效率，无法创造更多的经济效益，很难适应当前社会经济发展的基本要求。
聚焦热点，改善群众生产生活条件。在深入细致调研的基础上，市人大常委会机关围绕群众反响最强烈、要求最迫切的吃水难、上山难等问题，积极协调有关部门和包村企业进行实地勘察，多方筹集资金修缮村级薄弱落后的基础设施，先后投资23万元，整修硬化环山路3850平方米，投资5.1万元，修建100立方米的蓄水池1座，结束了史家庄村以往“上山靠颠、吃水靠天”的状况，有效提高了群众生产生活条件。另外，常委会机关还组织开展了送戏下乡、送医下乡等活动，提高了群众的生活质量。
2.3.2.2 人员保障制度
第十三届全国人民代表大会决定将国家安全生产监督管理总局等多个部门的应急管理相关职责进行整合，组建应急管理部。应急管理部的成立在一定程度上改变了我国之前“一套人马、两块牌子”的应急管理方式，把分散于各部门的应急资源和力量整合起来，形成统一高效的应急管理体系，可以提高非常规突发事件情景下的应急决策效率，有利于全面提升我国防灾减灾救灾能力。但是应急管理部刚刚成立，面临着诸如相关制度不完善、责任不明确、难以实现各部门之间的有效协同等挑战，因此要加紧研究制定应急管理部应急预案，明确系统如何操作运行，确保应急响应救援有序、有力、有效。同时要抓紧实现应急信息互联互通，规划建设全国统一的应急管理信息平台，以更好地应对风险社会日益严峻的挑战。
2.3.2 机制运行的制度保障2.3.2.1 组织制度
应急决策者作为非常规突发事件决策过程的领导者、方案的确定者，在整个应急决策过程中起着极其重要的作用。非常规突发事件不仅造成基础设施损坏，还会造成大量的人员伤亡，其中可能包括灾区政府的应急决策人员，从而导致当地政府的应急指挥、决策职能无法正常运行，加重灾区的损失。因此，在构建非常规突发事件应急决策机制的过程中，如何确保事件发生后政府应急决策人员能够不间断地进行决策，是保障及时决策、快速救灾的关键。此外，应急专家智囊团为应急决策献策献计，能够帮助应急决策者制定更为科学合理的决策进行应急响应，所以在机制的设计中也要加强对此类人员的保障。
根据前文对非常规突发事件应急决策机制相关概念的研究，在应急决策机制构建目标的指导下，遵循以人为本、科学性、系统性的原则，设计了非常规突发事件应急决策机制框架结构，如图1所示。
在非常规突发事件的应急处置过程中，相关信息的收集及处理是应急决策的基础条件。在应急决策机制运行过程中，能否及时有效地获取危机的相关信息，对于政府能否迅速采取措施应对危机起着关键的作用。然而，在我国目前的应急管理工作中，虽然基本建立了以新型信息系统为基础的应急平台，但在工作中还存在着较多问题，如过多重视体制内的运作，致使获取信息渠道单一；上级政府无法及时准确获取真实信息，从而造成决策失误或失效等问题。所以，构建非常规突发事件应急决策机制，要对信息报告、获取制度进行严格的规定，避免机制不能正常运转的现象。
2.3.3 机制运行模式
应急决策作为一种非程序化决策，人们经常认为在此决策中没有统一的章程可循。事实上，为了保证应急决策方案的可行性和有效性，应急决策有其科学的程序。一般情况下，理论上较完善的应急决策过程可以分为确定决策问题、启动或拟定备选方案、分析备选方案、选择满意方案、方案的执行和决策方案评估6个阶段，其工作流程如图2所示[12]。
图2 应急决策流程
由于非常规突发事件具有紧迫性、破坏性等特点，此类事件发生时，为了快速制定决策方案开展应急响应工作，无法按照图2所示的流程按部就班地进行，此情景下的应急决策过程可能会略过一些环节。所以，非常规突发事件应急决策运行模式一般会简化为确定决策问题、制定方案、贯彻落实3个环节。
机制的参与者主要包括主体和客体。在构建非常规突发事件情景下的应急决策机制前，首先对决策主体和客体进行分析，进一步了解决策过程中涉及的部门、职责、任务、对象等信息，以更好地构建非常规突发事件应急决策机制。
2.3.3.1 确定决策问题
危机的识别、确定决策问题是非常规突发事件应急决策的首要环节，只有政府应急管理部门在第一时间认识到危机事件，确定需要解决的问题，才能及时制定应急决策方案进行应急处置。如果应急决策者不能准确判别事件及其严重性，就不能采取有效措施予以应对，从而致使事件扩大。确定应急决策问题后，需要突出重点目标，在有限的时间、资源内制定出较为具体可行的应对方案。我国政府坚持“以人为本”的执政理念，所以在非常规突发事件发生后，政府应急决策的总体目标应该是最大程度地降低事件造成的人员伤亡，在此总目标下再设置不同的阶段目标。如2013年雅安地震后，国家地震局迅速启动地震应急响应，第一时间组织专家会商，确定救援的第一任务是全力解救被困人员、救治受伤群众，反复强调“把人摆在第一位”，切实保障灾区人民群众生命安全，尽最大努力把地震灾害造成的损失减小到最低。
2.3.3.2 制定决策方案
非常规突发事件发生概率较小，平时制定的应急预案往往难以满足非常规情景下的应急处置，这就需要决策者在事件发生后尽快制定出应急响应方案。美国管理学家西蒙指出，应急决策者在决策过程中不可能搜集到所有的相关信息，所以这一阶段的主要任务是对所获得的数据和情报进行系统分析，并预测事件的发展过程，制定决策方案。为充分保证非常规突发事件情景下应急决策的质量，决策者应该充分借助应急决策辅助系统的力量，即灾害监测系统的信息和应急管理专家智囊团的建议，并以先进的科学技术平台为支撑，在综合分析事件情景的基础上制定科学合理、行之有效的应急决策方案。如在雅安地震后，抗震救灾总指挥部在确定决策问题后，在“以人为本”的目标指导下，根据已知灾情信息设立工作组，以打通运输通道、派出医疗救护队伍、抢运救灾物资为重点，制定应急决策指挥抗震救灾工作。
2.3.3.3 贯彻落实
分别称量 0.04、0.06、0.08、0.10、0.12g 的活性炭于锥形瓶内，振荡2h。用分光光度法测量吸光度并记录数据。得到NOM对未改性活性炭吸附DBP影响见图5。
贯彻实施、调整方案是应急决策机制运行过程中不可或缺的组成部分。由于非常规突发事件发生发展过程的不确定性和不可预测性，现场情况瞬息万变，决定了应急决策是一个不断调整、完善的过程。应急决策组织应密切关注决策方案的执行过程，及时纠正应急方案实施过程中出现的问题，发现原方案的不足之处，不断调整决策方案使之能够适应事件情景的变化，更好地指导应急响应工作。如在雅安地震后，随着救灾过程的深入，交通道路、通信系统不断修复，抗震救灾指挥部得到的灾情信息不断增加，从而进一步地修订救灾方案，对宝兴等地加强救援，降低了事件造成的次生衍生灾害带来的损失和影响。
3 结语
非常规突发事件的破坏性、不确定性以及后果的难以预测性给政府应急救援工作带来了巨大挑战，如何高效制定科学的应急决策方案成为应急救援的关键。本文以应急决策和应急管理机制相关理论为基础，从环境约束、制度保障和运行模式3个方面构建了应急决策机制框架模型，其中环境约束包括时间、空间及动力约束，制度保障包括组织、人员、信息报送制度等，运行模式包括确定决策问题、制定方案、贯彻落实几个环节。本文构建的非常规突发事件情景下的应急决策机制框架，只是一个概括性的框架，在后续研究中，需要进一步深入探讨、实践，以期使应急决策机制更趋于实际运用，更有针对性。
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DesignationonEmergencyDecision-makingMechanismUnderUnconventionalEmergencies
WU Qian1 LEI Changqun1, 2
(1.SchoolofManagement,ChinaUniversityofMiningandTechnologyXuzhou,Jiangsu221116)
AbstractRapid and effective emergency decision-making can improve the efficiency of emergency response and reduce the damage caused by the unconventional emergencies, which plays an important role in the emergency disposal. Based on the relevant concepts of unconventional emergencies and the theory of management mechanism, this article designs an emergency decision-making mechanism from three aspects, environment restriction, system security and operational mode, through analysis of the participants and purposes of the emergency decision-making mechanism, for providing theoretical support for the effective development of decision-making in unconventional emergencies.
KeyWordsunconventional emergencies emergency decision-making mechanism design
作者简介
吴倩，1992年生，博士研究生，研究方向为应急管理、安全管理。
为了提高患儿对治疗的接受度，提高治疗的有效性。要充分应用儿科管理中的针对性护理方法。从改变治疗环境入手，应用注意力转移法或者有针对性的心理管理，能够全面提高儿科管理过程的治疗效率，并且能降低患儿的恐惧心理，提高治疗过程的舒适度。本文结合进入我院儿科并患有流行性感冒的54例患儿，将其平均分为对照组和实验组，对照组患儿采取常规管理，实验组患儿采取细节管理。研究细节管理在儿科管理中的具体应用价值。最终结果显示，护理后实验组患儿采取细节管理的满意度为100%，明显优于对照组80.7%，差异有统计学意义（P＜0.05）。由此证明，细节管理具有有效性。
雷长群，1964年生，博士，博士生导师，教授级高级工程师，国家安全生产应急救援指挥中心巡视员，研究方向为应急管理、应急预案管理。
( 收稿日期：2018-08-06)
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