谢卯
水利部海河水利委员会引滦工程管理局河北唐山064309
摘要：2016年10月11日，中共中央总书记、中央全面深化改革领导小组组长习近平主持召开中央全面深化改革领导小组第28次会议，审议通过了《关于全面推行河长制的意见》。2016年12月，中国中共中央办公厅、国务院办公厅印发了《关于全面推行河长制的意见》（以下简称《意见》），并发出通知，要求各地区各部门结合实际认真贯彻落实。《意见》的印发主要针对中国部分地方存在有法不依、执法不严，以及非法排污、设障、捕捞、养殖、采砂、采矿、围垦、侵占水域岸线等没有得到有效治理等现象，提出各地需要完善河湖日常监管巡查制度，对重点河湖、水域岸线进行动态监控，对涉河湖违法违规行为做到早发现早制止早处理。本文依据当前的基层水行政执法背景，以分析了全面实施河长制对基层单位水行政执法工作的影响，并提出了加强基层水行政执法能力建设的相关意见及建议。
关键词：水行政执法；能力建设；建议
一、河长制实施情况
根据《意见》精神，全国31个省（自治区、直辖市）和新疆生产建设兵团共设置省级河长336人，其中，55名党政主要负责同志担任省级总河长，12名党政主要负责同志兼任主要河湖的省级河长。
二、基层水行政执法工作现状与问题
党的十九大明确提出，保护水资源是各级地方政府、各相关部门的重点任务。大部分基层单位水行政执法单位在开展水行政执法工作中存在很多困难和问题，部分问题甚至直接影响下一步水行政执法工作的开展。基层水政执法工作存在的问题有：
（1）近年来，基层单位在水行政执法过程中，有些水事违法案件得不到彻底处理。例如有些水行政违法案件一经发现，按照水行政执法程序立案查处。经调查取证、下达执法文书、案件讨论、陈述申辩等一系列执法程序后，决定给予违法单位或个人罚款和清除所堆放的废弃物恢复原地貌的行政处罚。但是，在规定的期限内，违法单位或个人没有履行下达的行政处罚决定书中的任何内容。为此，按照执法程序向当地所在提出强制执行的申请；但当地法院以水行政执法单位具有行政强制权为由，驳回了强制执行的申请；此后又向上级人民法院提出了复议的申请。但尚未得到彻底解决。
（2）因强制执行权存在不同的理解，导致水事违法案件形成事实后不能组织力量尽快强制执行（拆除）。
行政法规规定，行政机关的一切权力都必须有明确的法律规定或授权。行政强制执行权作为一种较为严厉的行政权，必须源于法律的规定或授权，若法律没有规定应予强制执行的，即使相对人没有履行义务，行政机关也不得擅自强制执行。
在上述案件中，基层执法单位使用的是《防洪法》第56条规定对当事人进行的行政处罚。根据56条规定内容，强制执行权应由法院来行使，基层水行政主管机关没有行政强制权，故此向地方人民法院提交了强制执行申请。但是法院根据《防洪法》第42条之规定：“对河道、湖泊范围内阻碍行洪的障碍物，按照谁设障、谁清除的原则，由防汛指挥机构责令限期清除；逾期不清除的，由防汛指挥机构组织强行清除，所需费用由设障者承担”认为，水行政主管机关具有行政强制权。按照2012年颁布实施的《行政强制法》53条规定，法院不予受理。而基层水行政主管机关认为，《防洪法》第42规定的是“防汛指挥机构”而非水行政主管机关，两者的职权是不同的。可见，由于对法律规定的强制执行权的不同理解，导致了一些水事违法行为不能被及时执行。
（3）基层水政监察队伍建设落后，水政监察人员自身素质有待提高。虽然基层单位每年定期举办水政业务知识培训班，同时聘请行业专家进行实地调研和指导，但根据实际操作情况看，现有执法水平还存在很大不足，这也是基层单位水政执法工作的弊病和隐患。
与此同时，水政执法工作遭受暴力阻挠、执法人员人身安全得不到最大化保障等也是基层单位水政执法工作开展的掣肘。随着今年法律法规的逐步完善，人民法律意识的提高，水违法事件发生频率虽有了一定下降趋势，但是作为基层执法单位，今后相关工作还将面临着诸多复杂形势。
三、河长制制度实行后对基层单位水政执法工作的影响及建议
“河长制”把各级党政领导推到了治水第一责任人的位置上。《意见》要求，各级“河长”需通过定期或不定期开展河道巡查，对管辖流域污染问题进行会诊，制定“一河一档”、“一河一策”等政策，启动治水智慧地图建设等系列措施，依托各级行政力量的协调、调度，提高区域水污染防治方案制定的可操作性和实施效果。为此，基层单位水行政执法工作需要与地方政府部门紧密配合，建立完善的工作体系，确保做到权责清晰、管理明确，并在重大项目上及时沟通协调，把水违法事件控制或消灭在萌芽状态。所以未来基层单位水政执法工作需在如下几个方面常抓不懈：
（1）深入学习贯彻党中央关于落实河长制制度的文件精神，明确单位定位，加强与地方河长及水管部门的联系。每年定期举行水行政工作专题会议，总结上年度工作经验，部署下一年度重点任务。因历史原因，大部分单位工作存在着责任主体不明确的情况。此次河长制的实施可以为水执法工作找到明确的联系人和责任人，所以要高度重视同地方河长的经常性联系，在敏感时期、敏感区域更要随时反馈情况，形成良好的处理机制和反馈体系。
（2）围绕让水“清”起来、“流”起来、“活”起来的治水思路，建议实施清洁专项行动。明确单位管理职责和范围，并同各级政府签订流经河段的水治理备忘录。一旦发生水违法事件，各方及时进行监管，确认责任所属，相关单位做好配合，尽早、尽快地控制事态发展。需要进行的工作包括水下清淤、水中清障、水边清岸，以及水库生态修复、加速水体自净等内容。
（3）启动实施污水动态监控工程，及时同监测部门联系，对河段及库区各监测点水质进行动态监测，一旦发现问题马上到场进行排查。同时根据部、委要求印发违法事件处理办法，在管理区域内有计划、有目标地进行专项宣传，有条件时可在管理范围内设置水保护宣传员，并每年评选优秀集体或个人进行表彰，提高沿岸人民的水保护意识。
【结束语】
全面推行河长制是党中央、国务院就推进生态文明建设作出的一项重大制度安排。习近平总书记多次对生态文明建设作出重要指示，强调生态文明建设是“五位一体”总体布局和“四个全面”战略布局的重要内容，要求各地区各部门切实贯彻新发展理念，树立“绿水青山就是金山银山”的强烈意识，努力走向社会主义生态文明新时代。与此同时，全面推行河长制也是解决复杂水问题、完善水治理体系的有效举措。河长制通过明确分工、责任到人，从各级党政一把手到水生态保护的具体责任者，把地方党政领导推到了第一责任人的位置，从源头上消灭了原来多部门共同治水导致的权责不清晰、互相推诿的现象，逐步构建人与自然和谐发展的水利生态新格局。
参考文献：
[1]瞿海波，张成斌，万青.阐述基层水政执法存在的问题及应对策略[J].建筑工程技术与设计，2016，（4）：923-923.
[2]陈连芹，崔海月.基层水政执法存在的问题及应对策略[J].建筑工程技术与设计，2015，（8）：1514-1514.