摘 要：近年来，随着我国“适度普惠型儿童福利制度”试点工作的开展，困境儿童的福利提供和福利权实现得到了极大的重视，但与此同时城市困境儿童的福利问题依然严峻，福利排斥仍然存在，导致制度实施的目标难以达成。以江苏省4个试点城市为例，运用深度访谈的方法，从福利排斥角度分析目前儿童福利制度运行中存在的问题。研究发现，目前城市困境儿童福利实践问题主要是集中于地域和户籍身份两个向度上的福利排斥问题，而导致其福利排斥产生的根本原因是一直以来我国福利提供领域存在的“差序格局”。因此，实行统一的“社会身份”标准进行福利提供、缩小平衡地方间儿童福利提供差距，是摆脱福利排斥、减少儿童福利问题的关键。
关键词：福利排斥；地域；户籍身份；城市困境儿童；儿童福利
儿童是国家、家庭和社会的未来，也是各界共同关注的群体。根据2015年全国1%人口抽样调查数据，我国0～17周岁儿童人口为2.71亿人，占人口总数的19.7%［1］1-2。2016年我国0～14岁的各类残疾儿童也多达95余万人［2］。截止到2018年，我国仍有约32.2万名孤儿，其中集中供养孤儿约7.7万人、社会散居孤儿约24.5万人［3］。虽然适度普惠型儿童福利制度整体政策框架基本形成，但我国困境儿童的福利问题依然复杂，满足困境儿童需要、保障儿童福利获得的制度体系尚未真正完善。目前的现实情况是，中国困境儿童人群庞大，福利排斥导致了城市困境儿童的福利需要未能得到满足。因此，本项研究采用定性研究的方法收集资料①团队成员在项目主持人彭华民教授的带领下在2016年7月开展实地调研工作，先后在盐城、张家港、昆山和海门四地开展资料收集工作，笔者参与访谈提纲涉及、资料收集的全过程。资料收集对象是与困境儿童福利制度制定和实施环节的制定者、实施者与接受者，主要包括：政府相关部门的工作人员，各市（区）民政部门的负责人和工作人员共计17位进行了调查，对涉及儿童福利工作的其他政府部门的负责人调查了2位，对部门机构负责人和工作人员一共调查了18位；社区工作人员13位；从事儿童服务的官方组织和民间社会组织工作人员12位；困境儿童及其家长19位。，以“适度普惠型儿童福利制度”在江苏省4个试点城市——昆山市、张家港市、盐城市①盐城市作为江苏省适度普惠型儿童福利制度4个试点城市中的唯一一个地级市，为了能够在一个行政界别层次上进行比较，因此选取盐城市的亭湖区作为研究地点。本研究不涉及经济、人口等地域因素等方面的横向比较，仅在困境儿童福利制度制定、实施环节中的福利提供等有所比较。盐城市实行统一的市级适度普惠型儿童福利制度细则，因此仅仅选取在亭湖区的困境儿童样本、社区样本和社区工作人员样本，其他涉及民政局、儿童福利院、救助站等都是市级层面的样本。为了下文表述方便，在文中会以盐城市进行表述。、海门市的试点为例，围绕城市困境儿童福利提供的现状，揭示目前福利排斥的要素，探讨差序福利权这一引起福利排斥的原因，提出改善城市困境儿童福利提供的政策建议。
(4)冀东和太行山区矿山开采经济效益明显。2017河北省持证矿山企业利润总额排序依次是冀东34.96亿元、太行山区27.60亿元、冀北4.89亿元、冀西北0.99亿元、冀中平原0.84亿元，分别占全省矿山企业实现利润总额的50.45%、39.84%、7.06%、1.43%、1.21%。数据显示，冀东实现利润占河北省矿山企业利润总额的半数以上，人均利润总额6.07万元；太行山区实现利润近全省矿山企业利润总额的1/3，人均利润总额3.53万元(图3)，说明冀东与太行山区矿山开采经济效益明显。
一、福利提供中平等与排斥的张力
福利提供最重要的价值理念就是平等，即人们被认为在涉及福利的权利和义务方面拥有同等的地位［4］；但与此同时，由于保障福利获得的社会政策或福利制度的运行和理念存在不同，就使社会权利也蕴含了社会排斥的可能性。有学者指出福利提供中所隐含的身份差别本身就是一个包含包容性和排斥性的复合概念，一方面福利提供能够通过制度政策的“再分配”弥合阶级差距、缩小阶级不平等；另一方面享有福利所必须的社会身份也是一种制造隔阂、设置障碍和塑造阶级的制度，对非身份群体形成了新的排斥［5］。在民族国家内部作为平等制度的福利权和作为社会排斥制度的福利权的分界点在于一国人民内部的阶级划分，可以说作为社会屏蔽制度的福利权已经成为制造底层阶级的重要来源［6］。20世纪80年代，“社会排斥”概念从最开始的“个人与社会之间的关系被削弱或断裂”的概念内涵，发展到认为社会排斥是对拥有的社会公民身份的个人所享有的福利权的否定，造成了同样拥有社会公民身份的个人遭到不平等的对待［7］。因此，福利权利并不一定是平等的，而是存在了社会排斥的可能性。福利排斥就是在福利提供中的社会排斥，即政策主导者在关涉某种权利和社会机会的福利政策安排中，以某一身份标准为区分是否受益于福利政策的依据［8］，使得个人因为某种身份限制而被排斥在福利政策之外、无法获得平等的福利提供。
在中国，福利排斥反映在户籍制度所塑造的两类排斥：一类是城乡二元分化和户籍属地化管理导致的社会身份排斥，在户籍制度的阶级区隔下，农村居民和进城流动人口无法享受与本地居民同等的福利权利；另一类则是地区差异造成的福利排斥，在中央政府放权地方政府进行各自为政的户籍制度改革后，社会福利呈现出地方化发展的趋势，福利权利内容和保障程度也随之地域化［9］。同时，也有学者指出我国公民的福利权不是仅仅只建立在社会身份的基础上，而是建立在身份、职业、收入等基础上，差别化的福利权本身就是社会不平等的重要来源之一，并且这一社会排斥是由国家或某些组织在制定制度过程中造成的、是政策制定本身的导向形成的［10］。总的来说，在中国，户籍制度所造成的社会排斥使得不同群体之间享有不平等的福利权。
城市困境儿童福利权保障遵循的平等原则就是要求国家内的城市困境儿童能够享受到同等内容和质量的福利权。有学者指出社会排斥是目前侵害儿童权利的重要特征之一［11］。
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二、城市困境儿童福利提供的地域化排斥
福利权在地域维度上有所区隔的同时，在成员维度上也存在着明显的界限意涵。社会福利制度在构建过程中通过界定成员维度上的边界，以区分出“内部人”和“外部人”的不同范畴，并以此为依据在社会群体间分配福利权和福利资源。在我国财权和事权体制下，福利权保障产生了区域性差异，福利的市场化和分权化的趋势使得保障福利权的福利供给体系具有了选择性［17］。地方政府在这一背景下，排挤流动人口参与分配本地的社会福利等公共产品［18］①虽然部分地方政府已经放开流动人口的户籍限制，但享受与本地居民相同的福利保障体系是有条件的。以经济状况、学历情况、各项保险的缴纳年限等标准进入本地户籍依旧是对于部分弱势流动人口的排斥。而对于困境儿童及其家庭来说，很难达到这一户籍准入门槛，因此也还是处于排斥的状态。。城-城流动人口（即城镇户籍流动人口）和乡-城流动人口（即农村户籍流动人口）成为相对于本地市民而言（即流入地城镇户籍居民）的外来人，与本地市民形成了内、外分别［19］。已有研究显示，外来流动人口在流入地难以享有与本地人所拥有的医疗、义务教育、养老等方面相同的福利权利［20］，同时其社会福利水平也低于本地居民［21］。
1.福利资金提供上的地域化排斥
在我国，为了配合经济转型，20世纪90年代以后，行政分权和财政分权使得地方政府在公共服务领域和社会保障领域有了更多的自主权，这也使得一些福利制度在国家推行过程中出现了地区性政策的差异，可以说当前的中国社会福利制度正从一个以全国疆域为经、城镇/农村为纬的二元式社会保障体系，转变为以地区疆域为经、不同身份类别为纬的新形态多元式社会保障体系，由传统社会主义的福利国家转型到后社会主义的福利地区［15］。不同地区在困境儿童福利权保障上投入的资金和提供的服务与地方经济发展水平紧密相关。经济发达地区能够在当地城市困境儿童的福利权保障上投入大量的人力、物力和财力，这也就导致了城市困境儿童的地域性排斥。
流动儿童是流动人口中更为特殊的群体，有学者指出地方政府从地方利益考虑，在欢迎外来人口进入本地劳动力市场的同时，对于他们参与分享当地资源持消极态度。而流动儿童本身是作为随迁人口进入本地的，虽然未来可能成为城市劳动力，但至少目前不能为本地带来任何经济效益，因此对于流动儿童更是缺乏接纳他们的积极性。虽然国家出台了一些保障流动儿童的原则性政策，但并没有对儿童流动过程中的“权利迁移”制定明确的法律政策，造成儿童在流动过程中福利权的丧失，导致流动儿童与户籍儿童之间享有福利权保障的差异。
表1 部分省（市）困境儿童基本生活保障政策
省（市）天津市江苏省浙江省山东省广东省重庆市陕西省青海省政策名称《天津市民政局、财政局关于发放困境家庭儿童基本生活费的通知》（津民发〔2014〕61号）《江苏省政府办公厅关于完善困境儿童分类保障制度的意见》（苏政办发〔2014〕113号）《浙江省人民政府办公厅关于加快发展孤儿和困境儿童福利事业的意见》（浙政办发〔2011〕60号）《山东省民政厅、财政厅关于建立困境儿童基本生活保障制度的意见》（鲁民〔2014〕56号）《广东省民政厅、财政厅关于建立事实无人抚养儿童基本生活保障制度的通知》（粤民发〔2016〕45号）《重庆市民政局、财政局关于建立事实无人抚养困境儿童生活补贴制度的通知》（渝民发〔2012〕116号）《关于开展困境儿童分类保障制度建设试点工作的通知》（陕民办发〔2014〕113号）《青海省关于发放孤儿基本生活费和事实无人抚养未成年人补助金的通知》（青民发〔2011〕101号）困境儿童基本生活保障政策城乡统一标准：城乡困境家庭儿童享受每人每月200元。强化基本生活保障：参照孤儿标准落实艾滋病病毒感染儿童基本生活费；加强监护人监护缺失的儿童基本生活保障，按照当地社会散居孤儿基本生活费的80%以上发放生活费补助。建立基本生活保障制度：事实无人抚养的困境儿童，参照社会散居孤儿的养育标准发放基本生活费。困难家庭的重残、重病和罕见病儿童，由各地结合实际情况，参照散居孤儿标准发放基本生活费或在最低基本生活保障基础上进行补差。城乡统一标准：每人每月不低于300。全省事实无人抚养儿童基本生活保障金发放标准为每人每月500元。明确补贴标准：每人每月享受生活补贴600元。基本生活补助标准：对于失去父母、查找不到生父母的未满18周岁的未成年人以及因父母重度残疾或服刑等事实无人抚养的儿童，其基本生活补助费每人每月不低于300元。社会福利机构养育孤儿发放标准为每人每月1000元，社会散居孤儿发放标准为每人每月600元。事实上无人抚养补助标准为每人每月150元。
竹子具有生长迅速、适应性强、生物质产量高、应用领域广等特点，可以用于建筑、地板、屋顶、编织、窗帘、纸浆、纸张、木炭、食品、装饰等领域，而且竹子作为碳汇封存器的作用已引起国际社会的关注。在一些没有竹子自然分布的国家如德国和荷兰对竹子技术的发展也产生了浓厚的兴趣[2]。但总体而言，世界竹产业仍处于起步阶段，需要进一步创新。
在江苏省的4个试点城市中，盐城市亭湖区、昆山市、张家港市、海门市2016年度地区生产总值（GDP）分别为396亿元③数据来源：《盐城市亭湖区政府工作报告2017》。、3 160.29亿元、2 317.24亿元和1 005.06亿元④数据来源：《江苏省统计年鉴2017》。，昆山市、张家港市的经济发展水平远高于海门市和盐城市亭湖区。同时，昆山市、张家港市的城市困境儿童基本生活津贴也都高于海门市和盐城市亭湖区（表2）。地方经济发展水平使得各个地区在城市困境儿童基本生活保障上实行了不同的政策，经济发展水平高的地区的城市困境儿童能够享受到更高水平的基本生活保障，造成了困境儿童在不同城市间的不平等。
2.福利服务提供上的地域化排斥
各个试点城市不仅在城市困境儿童基本生活津贴这类的福利资金提供上有所不同，在保障城市困境儿童福利权实现的服务提供方面也存在着区域差异。行政性分权增加了地方政府部门对于公共服务提供的自主性。而地方政府对于公共服务的投入又与地方经济发展水平密切相关。例如，盐城市和昆山市分属江苏省经济较不发达和经济较发达地区，由于两地经济发展水平存在着较大的差距，盐城市能够为困境儿童福利制度建设投入的财政资金远低于昆山市，这也就使得盐城市在保障困境儿童福利权实现的基本物质保障和福利服务提供方面与昆山市之间存在差距。
表2 江苏省试点城市困境儿童基本生活保障统计（2016年第2季度）元/（月•人）
地区盐城市亭湖区昆山市张家港市海门市机构养育孤儿1 700 1 920 1 920 1 667社会散居孤儿1 000 1 340 1 340 1 017监护人监护缺失儿童800 1 340 1 340 1 017监护人无力监护孤儿500 670 750 1 017重病重残孤儿500 900 750 696
而在福利服务提供水平上，本市户籍困境儿童获得的福利服务也是多于流动困境儿童的。目前政府的福利服务主要是通过政府购买社会组织服务进行的，由社会组织的公益创投项目向困境儿童提供保障其福利权实现的福利服务。但从历年来各市的政府购买服务中有关儿童的立项项目来看，基本上都是针对本市户籍的儿童，相较而言流动困境儿童能够获得福利服务的机会较少。例如张家港市2015年首届社会组织公益创投项目中有12个涉及儿童的服务项目，其中有5个是面向张家港市新市民家庭的儿童的服务项目，只有1个是面向流动困境儿童的服务项目（表3）。这里的新市民是指持居住证或有效期内暂住证的居住在本地的非本地户籍流动人口，办理条件有相应要求，对于特别困难的流动困境儿童来说，其父母可能不符合居住证、暂住证的办理条件。另外，虽然各个试点城市对于新市民群体有了福利提供水平上的提高，但对于这部分新市民的福利提供是有条件的。以张家港市为例，《张家港市加快新市民同城化待遇步伐的实施意见》（张委发〔2012〕12号）和《张家港市新市民积分管理办法》（张政发规〔2013〕3号）对于新市民是否能够获得在本地入学、入医、入户等福利实行积分制管理，但积分政策所罗列的加分项目对于部分低收入、低学历等的流动人口，特别是困境儿童的父母都是难以达到的。即便是已经获得新市民身份，部分家庭由于父母文化水平较低等因素不了解办理政策，无法享受到张家港市公益创投项目为新市民子女所提供的一些福利服务。因此，部分流动困境儿童依旧因为户籍身份无法获得与本市户籍困境儿童甚至是新市民群体中的困境儿童相平等的福利服务提供，在保障其福利权的福利提供水平上受到了排斥。
在福利资金提供水平上，当地政府为本市户籍困境儿童所提供的基本生活保障等方面的福利资金水平远高于流动困境儿童。本市户籍困境儿童的基本生活保障由财政专项资金进行拨付，属于长期性、制度性的保障，而流动困境儿童的基本生活保障是由政府的临时救助资金进行拨付的，属于临时性的保障。而流动困境儿童的只能通过慈善基金中的关爱外来务工人员专项基金获得临时救助，对于部分父母拥有居住证、且缴满6个月社保的流动困境儿童，也仅能够在遇到困难时获得每月810元、最多发放12个月的临时救助。流动困境儿童所能获得的福利资金提供水平远低于本市户籍的困境儿童。
三、城市困境儿童福利提供上的户籍身份排斥
福利权的保障依托于特定的福利制度安排，马歇尔的福利权理念认为国家应该承担普遍的、全面的福利供给的责任和保障人民在福利供给上享有的基本平等，但是福利权范畴内的福利提供内容和福利提供水平在国家或地区间并没有一个固定的标准［12］。一些学者意识到伴随不同的福利体制和福利制度的变迁，社会成员的权利和资源获取状况也受到不同程度的影响［13-14］，因此，在福利资金和福利内容的提供上都存在着排斥。
以城市困境儿童基本生活保障为例，在适度普惠型儿童福利制度试点建设的31个省（区、市）中，天津、山东、江苏、浙江、广东、重庆、陕西和青海等8个省（市）出台了困境儿童福利政策（表1）。总体上来说，东部、中部省份①按照国家统计局的区域划分，中国东部地区包括辽宁省、河北省、北京市、天津市、江苏省、浙江省、安徽省、江西省、山东省、上海市、广东省、海南省、福建省；中部地区包括山西省、吉林省、黑龙江省、安徽省、江西省、河南省、湖北省、湖南省；西部地区包括内蒙古自治区、广西壮族自治区、重庆市、四川省、贵州省、云南省、西藏自治区、陕西省、甘肃省、青海省、宁夏回族自治区、新疆维吾尔自治区。的困境儿童、困境家庭儿童以及孤儿的基本生活补助高于西部地区②但也有个别省份的补助标准高于部分东中部省份，如重庆市对于事实无人抚养孤儿的基本生活补贴600元/月高于广东省、天津市的规定标准。。这意味着西部地区城市困境儿童因为本地区的经济发展水平较弱而所能获得的基本生活保障水平低于经济较为发达的东部地区，造成了省域间城市困境儿童的福利排斥。
1.福利政策内容上的户籍身份排斥
民政部“适度普惠型儿童福利制度试点”的指导性政策中并没有明确提及困境儿童福利提供的属地化管理，但在政策文本中的一些表达，如“坚持分地立制原则，就是各地根据当地经济社会发展状况，建立相应的保障制度”［22］，这一要求为各试点城市能够制定本地化政策提供了空间。由于试点指导性政策没有明确提及本市流动儿童中的困境儿童保障问题，这使得流动困境儿童享有的福利权没有政策的明确保障，只能取决于流入地政府在具体政策制定中是否将其纳入地方性政策中以及本地政府能够为其提供什么样的保障。而这更像是当地政府对流动困境儿童的“恩赐”，而不是流动困境儿童本身的权利，这也造成了流动困境儿童的社会排斥。
昆山市困境儿童福利提供政策框架范围内的保障对象都是拥有本市户籍的困境儿童。但由于其属于人口流入型城市，流动儿童数量较多，且流动困境
儿童不在政策保障范围内。为了将其儿童福利能够扩展到流动儿童身上，地方政府在慈善基金下专门设立了关爱外来务工人员专项基金，在本市流动困境儿童面临家庭贫困、上学困难等问题时予以一定的资金支持，同时对于在本市上学的流动困境儿童提供免费午餐、奖助学金等福利。
海门市也将非本市户籍的流动困境儿童纳入了市一级临时救助体系，对于突然发生困难的流动儿童及其家庭给予一次性5 000元的临时救助金。在流动困境儿童的教育方面，海门市则是在2013年出台《关于进一步做好来海务工就业子女义务就学的通知》，明确了流动困境儿童能够按照就近原则无条件进入公办学校接受义务教育，让其能够拥有与居住社区范围内、本市户籍儿童同等的教育权利。
但针对流动困境儿童的福利政策都只是临时性的救助政策，仅能提供短时间内的救助，最终流动困境儿童还是必须要送回到户籍所在地，进行属地化的福利提供。这就使得保障流动困境儿童福利权实现的责任在户籍所在地和流入地政府之间互相传递，这就可能发生两种情况：一种是两地政府在保障责任上的互相推诿，另一种就是户籍所在地政府的保障能力弱于流入地、导致流动困境儿童无法获得较高程度的福利提供，不管发生两种情况中的哪一种，流动困境儿童的福利权都存在被侵害的情况。
采用分带指数法对所选15种微量元素进行分析和计算(表4)。每一元素的分带指数最大值所在的标高，即为该元素在分带系列中的位置，从而排出它们之间自上而下的分带系列。再应用变异性指数及变异性指数的梯度差(表5)，进一步确定元素分带系列中的先后顺序[7-8]。
2.福利提供水平上的户籍身份排斥
在福利水平上，因为当地政府没有将流动困难儿童纳入本地城市困境儿童的福利政策涵盖范围之中，容易造成两者在福利获得水平上存在差异。
地方经济发展的差异，使得地区之间在为城市困境儿童提供的福利资金和福利服务等地方性政策方面存在着比较明显的差异。目前，我国社会福利体系在政策执行中表现出层级型、“碎片化”的特点。而“适度普惠型儿童福利制度”的全国性指导政策中只是规定了“困境儿童福利”的制度目标和基本框架，并没有具体规定。因此，这一困境儿童福利制度出台后，就允许各个试点城市在保障资金来源、具体制度实施细则和具体福利提供上进行因地制宜的探索。但由于区域间的差异以及地方财政资源禀赋不同［16］，特别是在这一制度试点中中央并没有拨付相关的公共财政资金，这使得对于依赖国家财力支持的儿童福利制度在省、市、区（县）层层实施中缺乏关键的总体性资金保障。试点城市只能依据自身财力状况、地方认知、地方利益制定具体的政策实施细节，这也就形成了差异化、层级型的地方政策壁垒，造成了不同地区城市困境儿童在福利权保障上的差异性，形成了地域化排斥。
而昆山市由于经济较为发达，在2013年制度试点前就已经达到了民政部“适度普惠型儿童福利制度”的总体性制度要求，开始在保障儿童福利权实现的福利服务提供方面进行拓展，通过投入大量的财政资金用于购买社会组织服务，为城市困境儿童提供更多的福利服务。
该模型可以用来描述从xk-1到xk的过渡过程,本文采用了一个低运动估计,通过随机游走过程建立每一次迭代模型,其方差为同时,Zk可表示为
表3 张家港市2015年首届社会组织有关儿童的公益创投项目
资料来源：张家港市民政局《张家港市首届社会组织公益创投项目案例集》（2015年11月）。
项目名称边缘家庭关爱项目“七彩翅膀、助你飞翔”——低保家庭及困难家庭青少年帮扶项目“向日葵的微笑”——关爱困境儿童综合援助项目“暖巢5+2”——社区困境儿童公益服务站项目“青青园中葵”——拆迁安置社区青少年服务中心项目“幸福胶囊”——社区特殊青少年成长支持项目“与你同行伴我翱翔”——社区青少年家庭亲子关系促进计划“有声有色”——动迁安置小区邻里新媒体阅读项目“雏鹰爱心公益行动”——新张家港市人子女社区教育项目新市民儿童放心成长项目“我们是一家人”新市民子女社会融入计划“阳光育苗”新市民家庭亲子教育项目服务对象张家港市40名青少年社区服刑人员及其边缘家庭18周岁以下的低保家庭中困难青少年针对JF镇6～18周岁困境儿童社区内的拆迁安置家庭、新市民家庭及其他有一定困境的家庭中的儿童拆迁安置社区XM社区的青少年本市户籍的有一般不良行为及严重不良行为的青少年社区内4～14周岁青少年社区内拆迁安置家庭、新市民家庭的青少年JR社区新市民家庭子女YG集团双职工家庭和外来务工人员家庭的子女JF镇新市民家庭子女新市民家庭子女
四、差序福利权：城市困境儿童福利排斥的起点
自马歇尔的福利权理论发展以来，学术界对于福利权理论的讨论呈现出多元化的趋势，西方学界的批评理论忽略了权利阶级性的存在。即便是在先进的市场资本主义国家，福利权也表现出不平等和阶层化的属性；民族国家里的所有成员并非等速且公平地获得福利权，同一群体内的不同层级的成员因为身份的不同被实施了差异化且有区隔的对待，甚至可能被归属到次级的福利权体系中［23］。Castle也指出，在阶层化的民族国家体系中，阶层化福利权体系也会相应的出现，这就在在民族国家中形成了差序化的福利权体系［24］。
人民能否真正享有福利权，首先考量的两个重要方面就是社会成员身份和人民获得福利资源分配的权利。若这两个面向中区隔不同成员的轴线出现位移，福利权体系中的优势者和弱势者的相对位置也会有所转换，进而形成新的差序福利［25］。改革开放以来，社会福利的分配在依据户籍身份进行分配的基础上，又增加了以就业为核心的社会保险统筹模式，虽然部分城市打破了户籍的区分，统一以居住证制度进行管理，不再明确城乡身份的差异，但在此制度下持有不同居住证件（永久居住证、临时居住证或专业人员居住证）的不同人口也还是享有不同水平的福利待遇与资源分配［26］。这一社会成员身份的改革，使得本地/外地的身份区隔成为差序权利的身份图谱，特别是在目前地方政府在社会福利领域主导权逐步提升的背景下，福利权的发展呈现出地区身份上的差序化。同时，在同一区域身份群体内部也会因政策不同而呈现出享有福利权的差序化。
在中国差序福利权大图景下，城市困境儿童福利权保障中的地区公民身份成为不同地区困境儿童之间以及本地城市儿童与流动儿童之间福利权差序化的重要标签。一方面，不同地区的城市困境儿童在福利权保障上所获得的资源显示出了较大的差异性。由于“适度普惠型儿童福利制度”试点工作本身就规定了困境儿童保障的“分地立制”，从制度总体设计之初就承认了地方在困境儿童福利权保障上的主体地位，而地方政府的财政能力、行政能力以及动员能力成为影响本地城市困境儿童福利权保障实践的重要变量。地方政府财政状况决定了不同地方在困境儿童福利权保障的资金福利提供上的不同，而政府购买服务资金量和社区、社会组织发展也造成了困境儿童福利权保障的福利服务提供的不同，一些经济不发达地区的困境儿童可能只能享受到较低层次生活保障方面的资金提供，而经济发达地区的困境儿童已经不再仅限于物质上的保障、在更多方面通过服务等内容方式满足其福利需要，不同地区城市困境儿童所享有的福利权呈现出了因地域化差异而造成的差序化。另一方面，本地城市困境儿童与流动儿童之间也呈现出福利权保障上的资源差异。目前中国包括社会保险在内的社会福利所呈现的区域分割状态，使得地方政府在行政考量和自身利益维护的地方保护主义形态的基础上，以居住证类型为区分，对本地人和外地人实行不同的福利权保障，这也使得流动困境儿童不能享受到与本地困境儿童同等的福利权保障。虽然本研究中部分试点城市对于流动困境儿童也提供了一些物质和服务福利，但与本地儿童相比，无论是保障标准还是保障时间上都无法与之相比较，因此仅仅处于狭隘的困境儿童福利权保障范围。
加强水质监测，建立健全南水北调干线水质安全预警－联动管理制度。水质预警－联动机制应做到以下方面：一是建构多级联动检测及管理制度；二是定期开展南水北调干线、尾水导流工程沿线的巡查工作，并加强与相关单位合作，以掌握水质的变化情况；三是深入研究工程运行期的主要风险，分析各风险对水质可能产生的影响，做好风险预测、风险决策和风险控制工作。制定严格、合理、可行的事故应急预案，以有效预防、实时控制和妥善处理干线水质安全突发事件，提高快速反应和应急处理能力，切实确保干线水质的安全。
同时，在同一地区身份的困境儿童群体内部也呈现出了福利权差序化的局面。在目前的困境儿童福利制度实施中，城市困境儿童福利权的保障并没有践行“儿童优先”的福利原则。在福利权保障中，医疗救助获得是以参加城市居民医疗保险为前提，这导致部分因家庭贫困等原因没有参加城市居民医疗保险的城市困境儿童无法获得及时的医疗救助；而对于残疾儿童的康复扶持则是以0～6岁、7～14岁①为界限实行不同的扶持标准，部分7～14岁的对康复有需要的残疾儿童无法享受同等的福利扶持。以“参保标准”或者“年龄标准”代替“社会身份”作为福利提供的条件，这是一种将人物化、成为资源占有的概念——以经济理性要求占有资源的“物”交纳相应的资源占有费或者达到规定的要求，这从理念上违背了困境儿童福利权保障原则［27］。以经济理性剥夺或减少了部分城市困境儿童的福利权，造成了在同一城市内部困境儿童的福利权保障差序化。
高安方言的变量程度副词分为“有汉字可考”和“无汉字可考”两类。“笔(直咯)”、“冰(冷咯)”和“津(甜咯)”等属于前者；“p‘a35(满咯)”、“sε13(黄咯)”和“t‘a35(饱咯)”等属于后者。高安方言要求在“变量程度副词+形容词”这一结构后面添加一个虚词“咯”——相当于普通话的“的”，似乎只有加上“咯”，这一结构才更为均衡，读起来才更为上口[4](P45-46)。
另外，城市困境儿童福利权的实现也受到财政实力和国家优先保障等因素的影响，必然呈现福利权差序化。国家受到财政实力的制约，对福利提供内容的财力保障是有限的，不可能采取平均主义的态度，国家对于福利覆盖的范围和程度也不得不受制于国家财力；而国家也总是按照自身的特殊考量，对自己认为需要优先保证的群体予以保障［28］。以困境儿童中的孤儿群体为例，国家最早对孤儿群体实施基本生活保障，而孤儿也是困境儿童群体中享受最高保障标准的，这使得困境儿童群体间产生了福利权实现上的先后顺序。虽然福利权的核心价值是平等、最大限度地减少两极分化，但作为积极权利，其实现是更加依赖于国家或其他多元福利主体主动承担给付、服务和干预职能，本身就具有很强的条件性和依赖性。在这一情况下，贫困人群的福利权实现会由于国家福利政策的调整而产生不确定性，依旧需要依靠自身（或家庭）的经济能力来维持稳定。正因如此，城市困境儿童福利权的实现也需要依靠家庭的经济实力，大部分城市困境儿童的家庭经济状况相对贫困，使其福利权的实现仍然存在问题。以医疗为例，除了医保报销和大病救助能够帮助患病的困境儿童解决部分医疗费用负担之外，医疗费用自付部分对于部分重症困境儿童来说依然是不小的经济压力。“因病致贫”“因病返贫”更是带来了困境儿童福利权无力保障的恶性循环，也使得这部分城市困境儿童愈加成为福利权实现差序格局中的外圈。
由表1可知，规范重心坐标的坐标值满足由T-Map的构建过程可得，对于圆柱域中任意交点轴线Fx，若已知Fx的规范重心坐标为λFx，则Fx相对于F0的偏差
五、结论与建议
目前，我国保障城市困境儿童福利权实现的福利提供仍然存在着地域化排斥和户籍身份排斥。“适度普惠型儿童福利制度”本身就要求各地按照自己的财力和实际情况制定符合本地社会经济发展的试点政策，这就使得不同试点城市的困境儿童社会权实现程度会因为经济社会发展水平的不同而存在差异，从而造成了地域化的排斥。与此同时，社会政策的属地化管理方式和区域社会政策不同造成的流动人口福利的隐性剥夺，也使得非本市户籍的流动困境儿童不能获得与本市困境儿童无差异性的福利提供。在我国目前的困境儿童福利制度实施下，城市困境儿童福利权保障和实现中都呈现出差序化的格局，这是困境儿童福利排斥存在的根本原因。适度普惠型儿童福利制度就是指最终建立惠及全体儿童的、保障标准适度的福利制度。与原来的“补缺型儿童福利制度”相比，适度普惠型儿童福利制度在保障对象和保障内容上都有所扩展，但从目前各个地方性政策文本和实践来看，“适度普惠型儿童福利制度”还处于发展阶段，并没有真正实现。我国目前的儿童福利制度还是介于“补缺型”和“适度普惠型”之间。
如何打破除“社会身份”之外的其他权利获得标准的禁锢以及克服社会经济发展的制约，单纯以中国这一国籍身份作为福利权保障标准制定并实施相对全面、平等的福利制度，是下一阶段儿童福利制度建设的核心。在摆脱户籍身份等限制的同时，通过中央政府的统筹协调，尽量缩小各区域之间在资金和服务提供上的差距，为城市困境儿童社会权实现提供相对平等的福利。中央政府应该建立困境儿童福利制度的国家专项资金，用于支持部分经济不发达地区的困境儿童福利制度建设。另外，通过城市对口支援政策，要求服务提供较好、社会组织发展较为成熟的地区与不发达地区结对，服务提供较好的地区向对口支持地区提供相应的经验支持，帮助其提高福利服务水平，尽可能缩小地区间在困境儿童服务提供上的不均衡，让不发达地区的困境儿童能够逐步获得更好的服务。城市困境儿童福利制度的制定应该是为所有在城市居住、生活的困境儿童提供相对平等的福利，在真正意义上让所有城市困境儿童享受到国家福利制度改革所带来的成果、无差异性地享有福利权。
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中图分类号：C916
文献标志码：A
文章编号：1671-4970（2019）04-0097-08
引用本文：王梦怡，彭华民.地域与户籍身份：城市困境儿童的福利排斥［J］.河海大学学报（哲学社会科学版），2019，21（4）：97-104.
DOI：10.3876/j.issn.1671-4970.2019.04.014
收稿日期：2019-01-09
基金项目：教育部重大课题攻关项目（10JZD0033）；国家社会科学基金青年项目（17CSH060）；教育部人文社会科学一般项目（17YJC840010）
作者简介：王梦怡(1990-),女,江苏宿迁人,讲师,从事社会福利与社会工作研究。
（责任编辑：吴 玲）
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