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摘要：PPP项目是由政府与社会资本方共同合作投资运营管理的项目，所以咨询公司主要服务对象是政府机构、社会资本方以及SPV公司（即政府与社会资本方共同成立负责PPP项目运营公司）。政府和社会资本合作模式是基础设施和公共服务机制的重大创新,即政府采取竞争性方式择优选择具有投资、运营管理能力的社会资本,双方按照平等协商原则订立合同,明确责权利关系,由社会资本提供公共服务,政府依据公共服务绩效评价结果向社会资本支付相应对价,保证社会资本获得合理收益。
关键词：政策；《工作导则》；PPP模式；咨询机构
一、PPP模式的发展
为了弥补BOT模式的不足，近年来,出现了一种新的融资模式——PPP(Public—Private—Partnership)模式，即公共政府部门与民营企业合作模式。PPP模式是公共基础设施建设中发展起来的一种优化的项目融资与实施模式，这是一种以各参与方的“双赢”或“多赢”为合作理念的现代融资模式。其典型的结构为：政府部门或地方政府通过政府采购形式与中标单位组成的特殊目的公司签定特许合同(特殊目的公司一般由中标的建筑公司、服务经营公司或对项目进行投资的第三方组成的股份有限公司)由特殊目的公司负责筹资、建设及经营。政府通常与提供贷款的金融机构达成一个直接协议，这个协议不是对项目进行担保的协议，而是一个向借贷机构承诺将按与特殊目的公司签定的合同支付有关费用的协定，这个协议使特殊目的公司能比较顺利地获得金融机构的贷款。采用这种融资形式的实质是：政府通过给予私营公司长期的特许经营权和收益权来换取基础设施加快建设及有效运营。
PPP项目运作机制
日前，国家发展改革委印发《关于切实做好传统基础设施领域政府和社会资本合作有关工作的通知》（以下简称《通知》），明确要求各地发展改革部门会同有关行业主管部门，切实做好能源、交通运输、水利、环境保护、农业、林业以及重大市政工程等基础设施领域政府和社会资本合作（PPP）推进工作。
一直以来，对于PPP推行的范围都没有统一清晰的界定，社会各界认知也不尽一致。但通过梳理有关文件，大多将PPP实施领域分为两大类，即基础设施和公共服务。2014年，是PPP政策密集出台的一年，也是PPP发展的爆发年。2014年9月，财政部发布《关于推广运用政府和社会资本合作模式有关问题的通知》（财金[2014]76号），通知强调指出“政府和社会资本合作模式是在基础设施及公共服务领域建立的一种长期合作关系。”并认为“政府部门负责基础设施及公共服务价格和质量监管，以保证公共利益最大化。”2014年12月，国家发展改革委发布《关于开展政府和社会资本合作的指导意见》（发改投资[2014]2724号），专门提到“PPP模式主要适用于政府负有提供责任又适宜市场化运作的公共服务、基础设施类项目。”2015年4月，经国务院常务会议审议通过后，国家发展改革委联合财政部等部门第25号令发布的《基础设施和公用事业特许经营管理办法》也指出“鼓励和引导社会资本参与基础设施和公用事业建设运营,提高公共服务质量和效率。”2015年5月，《国务院办公厅转发财政部发展改革委人民银行关于在公共服务领域推广政府和社会资本合作模式指导意见的通知》（国办发［2015］42号）中明确提出“在能源、交通运输、水利、环境保护、农业、林业、科技、保障性安居工程、医疗、卫生、养老、教育、文化等公共服务领域，广泛采用政府和社会资本合作模式。”2016年，《中共中央国务院关于深化投融资体制改革的意见》（中发［2016］18号）中也明确“加快推进基础设施和公用事业等领域价格改革，完善市场决定价格机制。”及近期出台的《传统基础设施领域实施政府和社会资本合作项目工作导则》（发改投资［2016］2231号）剑指PPP操作实践中困扰已久的争议焦点和难点问题，明确和规范了传统基础设施领域PPP项目操作流程，对下一步做好传统基础设施领域PPP工作，加快项目顺利落地大有裨益。
导则明确必须先履行审批、核准、备案手续,后对PPP项目实施方案进行决策,解决了“鸡”和“蛋”的逻辑关系。通过履行审核备手续相当于为PPP项目获取一个合法身份，这是开展PPP项目实施方案决策的规定前提。因此，审批、核准后再对PPP项目实施方案进行决策，将使得PPP项目的边界条件更加准确清晰。对一般性基础设施政府投资项目与重大基础设施政府投资项目的PPP操作流程作了区别对待。对解决项目法人变更问题提供了重要依据，有助于PPP项目的顺利推进。对采用直接投资和资本金注入方式使用政府投资资金的PPP项目，实行审批制。对于企业作为项目法人、不采用直接投资和资本金注入方式使用政府投资资金的PPP项目，按企业投资项目进行管理，区分不同情况实行核准制或备案制，在《政府核准的投资项目目录》内的PPP项目实行核准制，而目录范围外的PPP项目按备案制管理。拟由社会资本方自行承担工程项目勘察、设计、施工、监理以及与工程建设有关的重要设备、材料等采购的，必须按照《招标投标法》的规定，通过招标方式选择社会资本方。传统基础设施领域PPP项目事关社会公共利益和公众安全，在PPP项目操作中注重发挥行业主管部门的作用很有现实必要性，能充分利用各部门在行业发展战略制定、行业管理、市场监管、绩效考核等方面的优势和经验，进而在PPP工作中形成合力，加强政策协同，有利于共同推动提升传统基础设施的供给质量和效率，实现公共利益最大化。政府参与PPP项目公司股权出资有助于，吸引更多社会资本参与；有利于加强PPP项目运营服务监管，提高透明度；有利于减轻政府中长期刚性支出压力；有利于降低项目融资成本。对实施方案进行联审，既可以充分发挥相关部门的职能作用，有利于完善实施方案，也可以优化操作流程，提高工作效率，更好推动PPP项目落地。与投资项目在线审批监管平台（重大建设项目库）相衔接建立PPP项目库，将有助于发挥项目库的项目储备、项目调度、综合分析等功能。
二、咨询机构在PPP模式中的角色定位
PPP模式在运作过程中涉及的部门（内部和外部）相对较多；知识领域相对广泛，产业、政策、投融资等都有所涉及；项目的整个过程复杂漫长，在国内缺少成功的经验可以借鉴。这就要求各个部门、发起单位和参与主体要对PPP有深入的认识和了解。
在PPP项目咨询中，咨询机构针对政府机构，提供以下服务内容：项目可行性研究报告、物有所值评价报告、财政承受能力论证、和编制PPP项目实施方案。实施方案编制过程中，应当考虑如何设定合理合法的利益与风险边界条件，从专业角度审查项目公司建议的可行性，设计的充分性以及项目可持续性，从而确保投入资本能够在承担合理风险的基础上获得最大回报。“要重视引导社会资本方形成合理的收益预期，建立主要依靠市场的投资回报机制”。针对社会资本方:项目识别筛选；项目投资可行性评估；财务咨询、合同管理；法律咨询、风险评估。“鼓励社会资本方成立联合体投标。鼓励设立混合所有制项目公司”。针对SPV公司，即项目已成立，进入运营阶段：融资管理、基金服务；财务咨询、法律咨询；投资计划分析、经营计划分析。PPP项目合同中应包含PPP项目运营服务绩效标准。SPV公司应会同行业主管部门，根据PPP项目合同约定，定期对项目运营服务进行绩效评价，绩效评价结果应作为项目公司或社会资本方取得项目回报的依据。
PPP模式的运作通常采用项目特许经营的模式，进行结构融资，这需要比较专业的法律、金融和财务等方面的知识。采用PPP模式，需要长时间评估，进行专业的合同谈判，实现合理的风险分担，并实行有效监管来防微杜渐，这是一项系统的工作，因此在项目的全寿命期内都需要咨询机构介入，指导项目运作。作为政府和社会资本沟通的桥梁，咨询机构在PPP实施过程中也扮演着不可或缺的角色，合同谈判更是体现专业机构前期合同文本起草和后期协调能力的重要环节。在社会资本跨地域投资项目中，更起到积极的推进作用。
三、咨询机构加强自身建设，赶上时代步伐
充分发挥智力密集型的行业优势，利用“互联网+”思维和技术，推进PPP模式、企业投资行为、市场交易、融资方式,产业组织价值重构、协同方式演进、融合发展,机制创新和风险防范等方面的变革，构建健全的PPP项目监督体系，探索、创新PPP项目事中事后监管方式，提升对PPP项目建设的事中事后监管能力.
通过“互联网+”技术建立PPP项目库，搭建信息资源平台，为工程咨询机构更加准确、高效的发挥作用提供信息保障；注重复合型、实用专业人才的培养，加强系统理论研究与职业操守教育和法律培训，并融合各方面专家，构建一批专家队伍，以促进工程咨询队伍整体素质的不断提高，适应国内和国际市场竞争的需求。
目前我们必须调整自身的知识结构，努力补上融资策划、法律、财务知识结构和人员欠缺等短板，提高参与PPP模式的商务运作和风险承受能力，在PPP链条上找到适合自己开展业务的领域。建立有效的社会资本选择机制，完善财务模型，为项目公司和金融机构提供长期的市场分析和预测。抓住机遇，不断开拓创新，努力使用政府改革需求，不断为推动我国经济结构战略性调整，促进经济持续健康发展做出新的更大贡献。
参考文献：
《传统基础设施领域实施政府和社会资本合作项目工作导则》（发改投资［2016］2231号）