摘要：韦伯理性官僚制理论的提出适应时代背景与发展方向，促进了资本主义文明的发展。而中国古代官僚制产生于“封建之废，周衰之日”的战国时代，有着自己一套独特的组织规则和运作流程。但两种官僚制具有根本性的差异且都有着无法弥补的缺陷，无法适应目前中国行政改革要求。当前我国行政改革进入深水区，迫切需要一系列新举措促进改革的进一步深化。鉴于此，本文从行政生态学视角，通过比较分析，探讨二者的联系与差异，以期突破既有藩篱，为行政改革提供借鉴与启示，塑造良好的行政生态，促进国家治理体系与治理能力现代化。
关键词：理性官僚制；中国古代官僚制；行政生态学
世界各国现有的公共行政体系在面对复杂的国际环境、诸多的社会公共问题、日益腐化的行政队伍、不断恶化的生态环境面前无从下手，理性官僚制的行政模式因其对大问题的遮蔽而背离了对美好生活的原初设想[1]，各国迫切的希望“摈弃官僚制”，建立一套新的公共管理模式。鉴于此，西方各国在20世纪70年代对官僚制危机作出应对，试图对官僚制进行改革，掀起了一场“新公共管理”运动。而我国在实践中遭遇官僚制的种种弊病后，通过一系列措施推进行政体制改革，以期通过行政改革带动经济体制、文化体制、社会体制、生态文明体制改革，建立服务型政府。但是我国行政体制的建设很大程度上受到古代官僚制与韦伯理性官僚制的影响，兼具两者的特征，在现实行政中，往往表现为行政机构臃肿、人浮于事、行政效率低下、民主程度不高，这不仅有古代官僚制“官本位”思想的影子，也同时是韦伯官僚制层级节制、非人格化的结果。因此，剖析二者的联系与差异，根据现实的社会环境，因地制宜进行行政改革，构建适宜的行政生态，建立符合中国国情的治理与善治模式。
一、两种官僚制
官僚制(bureaucracy)一词含义在一百年前意味着“组织方式的理性和效率，是极权主义统治滥用权力的取代物”。[2]区别于贵族制、民主制、君主制，是一种高度理性化、具有合法性以及行政效率的一种组织形式，普遍适用于政府、宗教、企业等大型社会组织管理复杂化的需要。韦伯所提出的理性官僚制有着深厚的政治背景和经济社会背景，并与罗马法复兴相关。一方面，资本主义社会需要理性价值和精神；另一方面，原有的政治制度和行政方法在面对工业革命推动下的社会变革已越来越无力，在民众对政府角色期许过高化与公共行政能力无力的双重效应下，建立新的管理方法和管理模式已经不可阻挡。
在韦伯的论述中，“合法性”以及“合理性”是官僚制理论得以产生的两个前提条件。以合法性为基础，韦伯进一步提出有社会组织的地方就有统治和管理，有统治和管理就得有统治的道理，人们服从统治的道理就构成了权威。任何一种组织，都是以某种形式的权威为基础的。权威能消除混乱，带来秩序，实现组织目标。从人类社会权威得以成立的合法性根据来看，可以分为三种权威类型，即传统的权威类型、合理合法的权威类型和卡里斯马型权威类型。三种权威分别建立在对传统的习俗及惯例信仰的基础之上、对组织内部各项规则以及法律遵从的基础之上、对领袖个人超凡魅力、优秀品格崇拜的基础之上。与上述三者权威相对应的组织类型即是传统的组织、合理合法化组织以及神秘化组织。但前二者在韦伯看来，只具有合法性并不具有合理性，而法理型统治既具有合法性也具有合理性。这是因为法理型统治建立在法制观念基础之上的，即“通过协议的或强加的任何法都可能以理性为取向，即目的合乎理性或价值理性为取向，并制定章程”，因此可以成为官僚制的组织基础，韦伯认为“官僚制是合法型统治的最纯粹方式”。[3]在韦伯看来，官僚制“只有在现代国家的政治与宗教共同体中以及先进的资本主义制度的私有经济中才得到了充分的发展”。[4]
《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010—2020年）》明确指出：“信息技术对教育发展具有革命性影响，必须予以高度重视。”这充分说明教育信息化对现代教育的重要意义。很多一线教师给予信息技术高度关注，肯定了信息技术带给教学的诸多便利。但是通过访谈和实地调研发现，有些教师在观念上存在问题，习惯于使用传统的教学方式进行教学；部分教师认为能熟练操作一些基本软件、能从网上下载需要的教学资源，就是拥有信息技术教学能力。现在很多学校信息化教学设备资源得到快速发展，但由于教师的应用能力明显滞后于软硬件的发展，导致信息技术应用效果没有达到预期目的。是否还有其他因素在影响教师应用信息技术辅助教学，值得研究。
“没有政治科学的历史无果；没有历史的政治科学无根”。中国传统官僚制是地主经济的产物，其政治上最突出的特性表现为权力的高度集中。[5]纵观中国古代历代王朝，各个朝代的官僚制度虽存有差异，但其核心都是为了巩固以家长制为基础的封建官僚制度。艾森斯塔德基于对中华帝国的分析指出，中华帝国的政治体系是一种特殊类型的政治体系即“历史上的官僚帝国”，这类政治体系以中央集权的官僚体制的存在为特征。[6]中国古代的政治传统、政治文化对当代中国政府行政体制产生一定的影响，在现行的行政制度中不难找到古代官僚制的痕迹。古代中国实行的是高度集权的中央集权政治体制，并且是在封建地主经济中产生的，其经济基础与韦伯官僚制有着巨大差异，也因此，其上层建筑也呈现独有的特点，并对当代中国行政体制建设产生了一定影响。
韦伯的理性官僚制是建立在法理型权威的基础之上，根据组织职能对职位进行分工，根据法律与规则进行管理的理性模式。而相比较下，中国古代官僚制则是一种非理性的统治方式，从秦朝开始的三公九卿制到后来的三省六部制，两者间具有根本性差异。具体体现在：
二、行政生态学理论回溯
1.行政生态学发展历史
在里格斯提出三种基本行政型态后，批评者认为农业行政型态和工业化行政型态对于研究过度社会没有帮助，鉴于此，里格斯提出著名的三大行政模型，并运用物理学中自然光的折射现象，来解释他的模型理论，这三种模型就是融合型、棱柱型以及衍射型。
2.三大行政模型
行政生态学集大成者里格斯教授在《行政生态学》一书中，运用生态学的方法，研究发展中国家的行政问题，并在此基础上提出：行政生态学是研究自然以及人类文化环境与公共政策运行之间的相互影响情形的科学。[7]并将其理论建构在三种基本行政型态上，即农业社会形态、过度社会形态和工业社会形态，进一步提出三种理想行政模型，总结了过度社会独有的异质性、重叠性和形式主义特征。
传统农业社会的社会结构就像折射前的自然光一样是混沌的交错在一起，没有专业的社会分工，政府的行政行为与政治、立法、军事、经济等行为混杂在一起。整个社会没有具体职责的划分，只有一个单一的结构执行多种功能，整个社会行政效率低下，任人为亲，卖官鬻爵现象屡禁不止，这就是“融合型行政模式”不可避免的缺陷。而当白光经过三棱镜的折射后，呈现色彩斑斓，层次分明的光谱，这就好似经过过度而来的工业社会一样，整个社会有着明确的职能分工，有专业的机构处理相应的问题，实现了社会的协调与统一，追求行政效率与效益。而在与过渡性社会相对应的“棱柱型行政模式”中，恰似光进入棱柱中折射，不仅有融合光的特点，而且也有衍射光的因素。过度社会相应的就处于农业社会与工业社会之间，表现出新旧特点共同存在的局面。经济方面，现代化产业已初具规模而农业仍占较大比例；行政方面，专业的行政机构已经建立，但尚未实现专业分工，行政效率低下。
第二，权力来源不同。韦伯在官僚制中主张政治家与官僚们区分开来，官僚们只考虑有关行政的事，而不考虑政治事宜，并且官僚们是通过考试层层选拔而来的，其权力的根据是其所在的职位，而非其个人。政治家们由选举产生，对选民负责，其所行使的权力来源于宪法的授予以及人们的共同达成，一旦违背民意，人民有权根据宪法罢黜官员，从而选举产生新的政治官员。但是在中国古代官僚制中，统治者的权力来源的根据是世代沿袭下来的惯例，人民习惯于认同统治者的传统型权威，认为皇位的继承者理应从皇家产生，严格的贯彻嫡长子继承制，并同时主张“天子受命于天”，而非来自于民。
由此可见，中国古代官僚制带有浓厚的人治色彩，并且以儒家思想作为禁锢人们思想的工具维护自己的统治，皇位的继承也都是世袭，非现代官僚制的民主选举。而传统的工业时代的科层官僚制在面对新的人类时代转型时遭遇了严重的挑战，出现了失能。[10]通过上述对中国古代官僚制和韦伯官僚制的比较，认识到了各自的不足。鉴于此，从双方的不足之处为出发点，提出针对性的措施手段，对于深化当前行政改革，将改革进行到底具有重大的作用。
三、中国古代官僚制与韦伯官僚制的比较
1.二者之间的联系
在《儒教与道教》中，韦伯比较了中国古代官僚制发生与发展的历史，并借鉴中国古代官僚制在结合德国以及其他国家行政制度的基础上，构建了理想型的官僚制。但是这种观点的不足在于以偏概全。中国古代官僚制始于战国时期，秦统一六国后，建立了官僚制的雏形。皇帝拥有最高的立法、行政、司法以及军事权，行政结构实行三公九卿制。在地方设郡县两级，直接对皇帝负责，加强中央集权。因此，古代官僚制与韦伯的官僚制仅在等级制上具有共性，其他方面都有着根本性的差异。根据韦伯的看法，官僚制首先是作为一种组织形式而存在的，是组织存在的体制和制度，这种组织形式无论是在过去还是现在，都表现为一种上级对下级的领导、监控和下级对上级的报批的层级制度。[9]从等级制上看，中国古代官僚制与韦伯官僚制都呈现出层级分明、层层节制、集中统一的特点，并且上下隶属关系明确，官员职责清晰。
2.二者之间的差异
无论是韦伯的理性官僚制还是古代历史上的官僚制，都是一种组织机构的类型，都对当代中国行政制度产生了重要影响，但是一个理论是否适用于另一个不同的环境，必须对环境和制度加以详细研究后作出判断。当今我国已进入改革的深水期，行政改革作为政治体制改革的启动机和经济体制改革的推进器，是中国体制系统发展的联结桥。因此，为全面深化改革现有的行政体制制度，要立足于当代的中国国情，从各个方面探析中国古代官僚制与理性官僚制的联系与差异，以建立良好行政生态为目标，为中国行政改革注入动力。
第三，法律效力及合理性不同。理性官僚制中权力的运行源于法律规定的各项制度，官僚系统内部成员在活动时必须根据法律的要求，且无论职位大小，如触犯法律都会受到惩罚。并且法律的制定不是任意的，是建立在民主精神的法律规则之下。但在古代中国，缺乏合乎理性的法律，多数法律是皇帝及高级官员们为维护统治保护地主阶级利益的产物，并不反映被统治者的意愿，被统治者是毫无发言权的，其法律条令也多是以儒家思想为核心。
实际上，生态行政学强调的是行政体制机制与环境要素之间的互动，这一互动的提出极大地启发了作为官僚主体对其环境的认识动机。[8]因为官僚制必须对其周边环境及要素认知的基础上把握其特点，才能与其外部环境保持良好的动态平衡。我国现行的行政制度是脱胎于中国长期的封建社会，在取得成就的同时，暴露出了相当多的弊端。如何优化行政制度，推进行政改革就显得至关重要，从生态行政学的角度进行行政优化，对于建设“服务型政府”，改变“大政府，小社会”的格局具有重要作用。
暗信号非均匀性的变化规律如图4所示，其随电子注量的变化趋势与暗电流的退化趋势类似。为了更加明显地给出暗信号非均匀性的退化趋势，图5绘出了辐照前后暗电流谱呈高斯曲线分布的情况。
第一，经济基础不同。韦伯的官僚制是在19世纪资本主义工业文明大发展的时代中产生的，生产力的爆发式增长带动了经济结构的转型，同时也促进社会结构的进一步转型。经济理性促进了社会组织理性，需要政府强有力的推动，但是现有的行政机制无法满足社会大生产的需要，官僚制因此产生。可见，其经济基础是资本主义私有制以及生产力的大发展。反观在古代中国，官僚制是建立在地主阶级之上，是以封建土地私有制为基础，生产方式是自给自足的小农经济。国家的建立是为了维护地主阶级的利益。由经济基础决定的社会形态必然是君主高高在上，拥有全国的财富以及对所有人们拥有人身统属权，“天下之大，莫非王土，率土之滨，莫非王臣”，君主为有效统治整个国家，建立层层分级、上下隶属的统治结构。
籽粒的灌浆过程是影响向日葵籽粒粒重及产量的重要生理过程之一[13]。深松措施可以打破土壤犁底层，有效的改善植株的生长环境，缓解个体与群体之间的矛盾，籽粒的灌浆能力增强，进一步提高粒重增加产量改善由于密度引起的拥挤效应[14-16]。通过研究食用向日葵籽粒的灌浆特性，有利于今后采取栽培调控措施来提高向日葵的产量。本研究综合分析结果表明，在S45处理D1密度下的向日葵的籽实特性各方面表现良好，对向日葵的稳产起到一定的支持作用。
当前，医疗机构的药学服务应该从“以药品为中心”转变为“以患者为中心”，从“以保障药品供应为中心”转变为“在保障药品供应的基础上，以重点加强药学专业技术服务、参与临床用药为中心”，而验票相关工作不该过多占用医疗机构日常工作时间，浪费其较多的人力物力。此外，纸质发票会占用医疗机构较大的场地空间，因此电子化验票平台无疑将会是未来发展的一个趋势，而且信息化验票能在一定程度上帮助医疗机构更快捷、更方便地开展验票工作。为此，卫生健康主管部门应积极创新监管方式，优化验票工作流程，运用便捷的信息化手段推动落实“两票制”政策。
四、行政生态学视角下深化行政改革的路径
1.坚持适度原则，减少对经济的过度干预
生态学认为，一个良好的生态系统应是生态系统内外部结构与功能处于相对稳定的状态。同样在行政改革中，也需要注意行政与社会其他方面的平衡协调，只有各司其职，做好各自分内的事，各个系统之间才能实现配合。政府作为“看得见的手”，应在市场不能解决其面临的问题时出现，而不是出现在平常经济活动中，以致会出现“大政府，小社会”的局面，行政过多干预经济，使经济失去自主性的同时也使行政自身无暇思考变革。鉴于此，我国政府应尽快完善市场经济体制，深化市场经济体制改革，明确政府职能定位，市场能自己解决的问题绝不干预，形成政府、市场、企业的密切合作机制。
虽然福州城市林业在数量指标上较高，但各区域在城市森林的均匀度方面差异还是比较大的，台江是老城区，人口、建筑相对比较密集，城市绿地的比例相对较小，而仓山区、晋安区、马尾区有严格的绿地规划，其绿化覆盖率与绿地率与人均公园绿地面积远远高于台江区，鼓楼区虽然人口密集、建筑物较多，但区内有西湖公园、左海公园、温泉公园等市级公园，故福州鼓楼区市民对其绿地感知差异不大，台江区内绿地数量明显不足，故台江区市民在城市森林覆盖率、均匀度、满足精神需要等方面感知与其它各区域有显著差异。
2.坚持以人民为中心，扩大人民民主
任何行政组织都是与其一定的外部环境共生的。彼得斯提醒处于改革过程中的发展中国家：对于体制转换中国家和发展中国家而言，在追求政府部门最大经济效益的同时，必须重视建立一个可预测的、属于全民的、政治的韦伯式官僚政府。[11]在韦伯的理性官僚制中，虽然形式上已经是为选民们服务，但是在实际操作中，官僚们缺乏对民意的调查，往往根据长官臆断行事，造成行政效率低下，以及结果偏离目标等不良行政。鉴于此，我国现行官僚制必须摒弃传统官僚制与韦伯官僚制的糟粕，把人民作为政策的出发点和终点，为人民提供满意的服务，同时吸收人民到决策中来，扩大人民民主，使政策充分反映民意，促进政策的执行。
3.建设中国特色的行政文化
传统行政文化具有相对独立性和历史继承性，对于现行的官僚体制造成了严重的消极影响。集权型的传统文化造成行政权力过于集中，不利于分权改革；传统文化中的“任人唯亲”造成现行行政中的“差序格局”，以权谋私、权力寻租的腐败现象时有发生。鉴于此，建立与现行行政制度相适应的行政文化已是燃眉之急。第一，不断推进分权化改革，从中央到地方，从内部到外部，不断分化权力，形成权力相互制衡，避免权力的滥用。第二，建立健全法制建设，形成完备的法律体系，以法律约束官员，促进依法行政。第三，加强政府工作人员思想道德以及行政伦理建设，树立“以民为本”的服务态度，真真实实的为人民谋幸福。
五、结语
无论是中国古代官僚制抑或是韦伯官僚制都是时代的产物，都是由特定的经济政治文化环境所决定的，我们要在官僚制反思的基础上进行超越，不能一味的对传统文化进行继承，也不能一味照搬国外的官僚制，须在对其二者合理利用的基础上，“取其精华，去其糟粕”，紧密结合当代中国的时代特色与国情，推进与中国相适应的行政改革，才能真正站在巨人的肩膀上，建立有中国特色的“官僚制”。
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中图分类号：C933
文献识别码：A
文章编号：1001-828X(2019)004-0402-03
作者简介：包 恺(1986-)，男，江苏扬州人，南京工业大学法学院研究生，主要从事融媒体与社会治理保留研究。
基金项目：本文国家自然科学
基金项目：地铁站高密度人群应急疏散动力过程与效能评估模型研究(项目号：51874182)阶段性结果。
标签：官僚论文; 韦伯论文; 行政论文; 社会论文; 中国古代论文; 社会科学总论论文; 管理学论文; 领导学论文; 《现代经济信息》2019年第4期论文; 本文国家自然科学基金项目:地铁站高密度人群应急疏散动力过程与效能评估模型研究(项目号:51874182)阶段性结果论文; 南京工业大学法学院论文;