安海兴
（郑州大学09级在职法硕，河南郑州450001）
中图分类号：D92D9文献标识码：A文章编号：1673-0992（2011）04-0000-01
劳动保障行政执法是行政执法的一个重要方面，以下是笔者办理的一起行政复议案件：
屈某向市劳动和社会保障局投诉所在单位违法向其收取风险抵押金800元。市劳动和社会保障局在接到投诉后审查认为，该公司的违法行为发生在2年前，依据《劳动保障监察条例》第二十条：“违反劳动保障法律、法规或者规章的行为在2年内未被劳动保障行政部门发现，也未被举报、投诉的，劳动保障行政部门不再查处。前款规定的期限，自违反劳动保障法律、法规或者规章的行为发生之日起计算；违法劳动保障法律、法规或者规章的行为有连续或者继续状态的，自行为终了之日起计算”的规定，作出不予受理决定。屈某不服提出行政复议申请。屈某认为，根据《中华人民共和国行政处罚法》第二十九条第二款及《劳动保障监察条例》第二十条第二款规定，行政处罚时效的起始日应当“从违法行为发生之日起计算，违法行为有连续或者继续状态的，从行为终了之日起计算。”本案中，用人单位实施违法收取职工风险抵押金行为后，在单位履行返还义务之前，该行政违法行为及其引起的不法状态处于一种持续、不间断的状态。故市劳动和社会保障局认为该公司收取职工风险抵押金的行为，在2年内未被发现，也未被举报、投诉，不再查处，是对法律、法规的错误理解。因此，请求撤销该不予受理决定。
该案如何处理，申请人的理由能否成立，这涉及到违法行为的追诉时效及起算标准。
一、时效的概念
时效，是指一定的事实状态经过一定的时间后就发生一定法律后果的制度。从时效的含义可以看出，时效包含三个要素：1、一定的事实状态。即存在某种特定的事实，这个事实包括事件和行为；2、经过一定的时间。事件和行为本身存在的时间长短不一致，而时效中的时间是法律、法规所规定的“一定时间”；3、将一定的事实状态与一定的时间联系起来，导致一定的法律后果。我国法律制度分别确立了民事诉讼、刑事诉讼和行政时效。
二、对违法行为设置追诉时效的意义
为什么要对违法行为设置追诉时效呢？其主要意义在于：
（一）对违法行为设置追诉时效有利于保障和监督行政机关有效实施行政管理，维护公共利益和社会秩序，保护公民、法人或者其他组织的合法权益。行政机关只有依法及时对出现的违法事件处理，才能维护国家行政管理秩序，使他人引以为戒，防止类似的违法事件再度出现。对违法行为设置追诉时效有利于克服行政效率低下的官僚主义病态，敦促行政机关尽职尽责、及时完成法律赋予的行政职责。
（二）对违法行为设置追诉时效体现了行政处罚坚持处罚与教育相结合，教育公民、法人及其他组织自觉守法的精神，不是为了惩罚而惩罚。对违法行为查处是为了防止违法后果进一步蔓延，教育违法行为人改正违法行为，遵守法律，这样有利于社会关系的稳定。
（三）对违法行为设置追诉时效有利于及时查清案件，避免时过境迁增加案件的办理难度。我国行政复议法、行政诉讼法规定，行政机关对作出的具体行政行为负有举证责任。
三、追诉时效的起算标准
《中华人民共和国行政处罚法》第二十九条及《劳动和社会保障监察条例》第二十条均规定，2年的期限，自违法行为发生之日起计算；违法行为有连续或者继续状态的，自行为终了之日起计算。实践中如何理解“违法行为发生之日”、“连续状态”或“继续状态”行为，这关系到追究行政违法行为的起算点。
（一）一般情况下，从“违法行为发生之日”起计算
对“违法行为发生之日”应当理解为违法行为成立之日。由于法律、法规对各种形态的违法行为所规定的具体构成要件并不相同，因而认定违法行为成立的标准也不相同。对只要实施了规定的行为即构成违法，而不需要某种危害后果的行为，如治安管理处罚法第六十四条规定的“偷开他人机动车的”的行为，“未取得驾驶证驾驶或者偷开他人航空器、机动船舶的”的行为，应当从行为实施之日起计算；对需要有某种危害后果发生才构成违法的行为，如治安管理处罚法第二十三条规定的“扰乱机关、团体、企业、事业单位秩序，致使工作、生产、营业、医疗、教学、科研不能正常进行，尚未造成严重损失的”行为，则应当从该危害后果发生之日起计算。
（二）违法行为有连续或者继续状态的，从行为终了之日起计算
1.违法行为有连续状态。“违法行为有连续状态”是指行为人基于同一的违法目的，实施两个以上的性质相同的违法行为，而触犯同一法律规范。它包括以下几个要素：（1）行为人是基于同一违法目的实施了两个以上的行为；（2）这两个以上的行为各自都具备违法行为的构成要件，对外显示出外形的单一；（3）这两个以上都具备违法行为构成要件的行为触犯的是同一行政法律规范；（4）行为人的数个行为具有间断性即两个行为之间存在时间间隔。
对于“连续状态违法行为”应注意的几点是：第一，连续状态的中断。例如，甲某于4月15日因赌博被公安机关查获，公安机关立案或调查取证后，甲于同年5月1日再次参与赌博，则属于另一违法行为，与其4月15日的赌博行为不构成“连续状态违法行为”，公安机关应对甲的后一赌博行为另予计算追究时效并单独处罚。第二，如果“连续状态违法行为”数行为中最早的行为已经超过追诉时效，而其最后的行为或者动作尚在追诉时效之中，应该对全部行政违法行为都进行追诉，因为“连续行为”的数行为已经丧失了独立的意义，连续状态行为的数行为虽然可以独立构成行政违法行为，但是由于行政处罚上是将其视为一个整体，因而数行为都已经丧失了原来独立的意义。故对“连续状态违法行为”的追诉时效是从最后一次违法行为终了之日起计算。
2.违法行为有继续状态。一般来说，违法行为的继续状态有以下特点：1、继续状态行为是以一个行为侵犯同一客体，即持续存在的违法行为自始至终侵犯的都是同一特定对象。2、继续状态行为是在相当长的时间内持续实行的行为且无时间间隔。该类违法行为需在一定时间内实行才能构成。如非法拘禁他人。
笔者试结合一个案例来分析继续状态违法行为：李某1993年未经有关部门批准，私自盖了一间平房。1999年市规划管理部门发现了李某私自盖的平房，经调查核实，于2000年1月对李某的建房行为作出处罚决定。该处罚决定是否合法，是否违反行政处罚法关于时效的规定？
本案的关键是对违法建房追查时效起算点如何理解，其根本原因是对违法建房行为的性质如何理解，违法建房行为是否是一种继续状态的行为，这关系到追诉时效的起算。
笔者认为，追诉时效从“违法行为终了之日”开始计算，是有特定含义的，是指继续状态违法行为的结束之日，而不是从违法状态终了之日开始计算，我们对“继续违法行为”的界定应该侧重于违法行为的继续性而不是违法行为造成的不法状态的继续性，因为违法行为所产生的危害结果的持续，在行政管理领域是大量存在的，如果行为包括结果，那么结果就没有独立存在的意义，这将使行政处罚法规定的行政处罚二年追诉时效制度流于形式，像违章建房行为，违章建筑一经建成，违法行为就告成立，违章建筑的存在是违法建房行为导致的违法状态的继续而不是违法建房这一行为的继续，其追诉时效应从违章建筑建成之日计算。
文首的案件我们可以看出，屈某所在公司向其收取风险抵押金在该公司履行返还义务之前，其行为所造成的后果是一种持续状态，但收取抵押金的行为在收取完成当时即已终了。市劳动和社会保障局依据《劳动和社会保障监察条例》第二十条规定作出不予受理决定是合法的（因为该条规定超过2年追诉时效的，劳动保障行政部门不再查处），复议机关依法予以了维持。