[摘 要] 受制于压力型发展指标的常规化，乡镇政府的行为逻辑发生了变化。乡村旅游产业发展案例显示，乡镇政府一方面将公益性项目资源转化为重要的可支配财力，动员和整合乡村社会资本，推动乡村社会的市场化；另一方面通过金融信贷打造旅游产业平台，为下乡产业资本提供更多政策福利。这表明，发展型基层政权的角色属性立足于特定制度环境下经济和社会的发展，以获取发展性而非增长性政绩为宗旨。伴随着基层治理需求的格式化，乡镇政府通过制度创新，平衡了经济增长与生态保护、政绩生产与公益扩增、政府自利性扩充与权力合法性夯实等多组关系之间的张力，无形中推动了公共服务型政府的建设。
[关键词]乡镇政府 行为逻辑 角色属性 项目制 发展型基层政权
基层政权是国家权力向基层社会延伸的末梢，在国家治理体系和治理能力现代化建设中占据基础性地位。党的十九届三中全会审议通过《中共中央关于深化党和国家机构改革的决定》，明确提出加强基层政权建设，推动治理重心下移。这既是对理论界关于基层政权改革的积极回应，同时也对理论界开展基层政权建设研究提出了新的要求。对基层政权的角色界定，是理论界长期关注的焦点，其对明确基层政权建设的方向具有基础意义。结合当前乡镇政府行为逻辑的变化，对基层政权的角色属性予以重新讨论，无疑能够为强化基层政权建设，夯实乡村治理体系和治理能力提供理论指引。
一、基层政权角色属性研究的视角转换
在诸多既有理论中，“谋利型政权经营者”和“公益经营者”等基层政权角色理论最具代表性。基层政权具备谋利性最早可以追溯到集体化时期，基层政权代理国家行使地方事务管理权，垄断了包括经济资源在内的几乎所有公共资源。[1](P49-58)基于对发达地区乡镇政府行为的分析，杨善华和苏红提出，[2]伴随乡镇企业的迅猛发展，基层政权的“经营性”特征在强化，其发展经济的方式越来越类似于公司或“厂商”。[3]戴慕珍认为，“财政包干”制度对地方政府兴办乡镇企业的行为实现了强激励，地方政府不仅通过税收获取财政收入，而且能够从企业利润中汲取丰厚的预算外收入。[4]
基层政权直接依靠乡镇企业获取财力的谋利之道，终结于分税制改革。分税制改革的直接目的是建立强有力的中央集权政府，强化中央对全国经济发展和统筹区域经济发展水平差异的集权能力。分税制改革极大地削弱了地方政府在经济增量分配中的份额，导致了乡镇企业的衰败。[5]尽管中央希望以分税制调控央地关系，缩限地方政府在经济发展中的自主性，意外后果却是将地方政府谋求GDP增长的重心，转为经营城市和过度汲取农业剩余。这表现为，东部发达地区的地方政府开始以土地财政作为扩充预算外收入的主要手段，而中西部欠发达地区的地方政府则强化了对农业剩余的汲取，导致农村社会背负起沉重的农业税费负担。为缓解地方政府的财力不足并减缓农民的税费压力，中央政府开始推行农业税费改革，并最终全面取消了农业税费。[6]与此同时，中央推行县乡财政体制改革和乡镇机构改革，几乎取消了中西部地区乡镇政府的财权并严重限缩了其事权，带来乡镇政府财力上的“空壳化”。[7]
尽管分税制改革导致地方政府经营乡镇企业时代的结束，但随着市场经济的发展，地方政府依然从地方税收中获取充足的财力，乡镇政府的财力依然可观。东部发达地区的经济增量不仅向中央贡献财力，同时满足于本地域的社会发展对公共财力的需求。这意味着，经济发达地区的基层政权不仅大搞土地开发，而且也有足够的财力来发展民生事业。如此一来，贡献经济增量的东部地区乡镇政府不仅需要以经济增长为中心，同时还要通过项目制来经营自身行政辖区范围内的“公益”事务。如果前者是侧重于“谋利”，那么后者无疑侧重于“公益”。可见，如果仅仅将这些处于高水平经济发展中的基层政权视为“谋利者”，而对其经营公共事业的成就却视而不见，显然在理论分析上有失公允。
相比于“谋利者”角色，基层政权的“公益经营者”角色的凸显较晚。分税制改革以来，中央所建立的转移支付体系意味着以工哺农格局的形成，地方政府越来越具备“公益经营者”的色彩。[8]公共资源下乡的浪潮中，中央财政资金通过中央政府的“条条”向全国分配，省级政府内部的财政资金配置也不断专项化。[9]原本旨在规范转移支付制度运作的技术治理架构，促成了全国范围内地方政府财政开支在纵向上的高度科层化、法治化。不过，国家以民生项目反哺农村的过程中，出现了项目资源遵循政绩生产的逻辑，本应用于民生事业的项目资源却被异化为政绩景观。[10]显然，政府积极主导的民生事业，也极有可能被“谋利者”的自利性扩张钻空子。
发展型基层政权并非以发展经济为中心，而是促进扩充政府自利性与夯实权力合法性的良性互动。乡镇政府为了确保组织生存，必须扩充政府自利性。但乡镇政府总体上应该面向基层治理事务，做到为人民群众服务。在资源下乡过程中，乡镇政府为了推动项目建设，适度克制对政府自利性的扩充，以资源输入实现社会动员，积极整合乡村治理资源，做到分配正义，将公权力的运作锁定在制度监管的牢笼里。
在生态保护方面，乡镇政府主要依靠来自上级的项目资源。Z镇自主造血能力不足，但每年都能够获得体量庞大的项目资源。除去用于乡镇日常运作的经费和留成税收，Z镇收入的80%以上是各种项目投资收入，约为3600万元，其中2000多万元为大型项目资源，其余为小型项目资源。这些小型项目资源被称为小额公共资源。根据县政府的规定，凡是5万元以上、100万元以下的小额公共资源，乡镇政府具有自主招标权和自主管理权。这意味着，Z镇财政结构的特点在于项目资源中的1/3左右可以被乡镇自主支配。由于小额资源项目的招标权、管理权集中于乡镇政府，那么无形中乡镇政府可支配的财力便得到了极大扩充。虽然项目资金只能专款专用，但由于这些项目不仅内容丰富、数量庞大而且长期稳定，乡镇便可以灵活利用，将其服务于自身的发展。
二、发展型基层政权：一个关系主义视角的解释框架
既有地方政府行为研究更多秉持着一种选择性观察的视角，侧重于观察地方政府的谋利行为或是公益经营动机，缺乏从整体上全面把握地方政府的行为逻辑，对其角色属性的认识过于单一。更重要的是，既有理论秉持着一种强烈的线性历史观，将观察到的地方政府角色属性按照时间的顺序予以排列，得出地方政府的角色属性在历史进程中的类型演化，仿佛地方政府在改革开放早期是“谋利者”，而当前则演化为“公益经营者”。实际上，地方政府行为逻辑的复杂性远远超出了既有理论的认识框架，地方政府不可能只谋利而不发展民生，也不可能透支财政而过度推动民生的发展。地方政府只可能结合自身所处的制度环境，来选择性地执行中央政策，最终还是保持了自身在经济、社会发展中的适度自主性。[11]只看到谋利和公益经营中的任何一个面向，都是对地方政府角色属性的误解。
作为国家政权系统的末梢，乡镇政府身处国家(上级政府)—市场—社会的微观环境，这为重新理解乡镇政府的政权属性提供了一个关系主义视角的分析框架。这个分析框架的核心是发展型基层政权，即认为乡镇政府并非实体性地构成了一个独立的治理主体，其处在国家、市场、社会所构成并相互关联的微观环境中。在产业发展中，国家、地方政府、市场和社会在基层治理过程中的交互性特征意味着，即便地方政府在产业发展中居于主导地位，但市场所提供的资本规模和乡村社会内部所蕴含的资源存量，都深刻地影响了产业发展的结果，并且对地方政府的行为逻辑构成了重要的形塑力量。在这一分析框架中，主要包括乡镇政府与国家(上级政府)、乡镇政府与基层市场、乡镇政府与乡村社会三对相互联系的主体关系，如图1所示。
图1 发展型基层政权模型
如图1所示，在发展型基层政权模型中，乡镇政府所处的制度环境最显著的特点是压力型发展指标的常规化。具体来说，乡镇政府要按照国家或上级政府规定的目标管理责任制来运作，即实现经济发展、生态保护、民生保障等一系列发展性指标。这无疑体现了乡镇政府围绕着考核指挥棒来运作的基本逻辑。毫不夸张地说，只要县级政府发布的考核办法有所改变，乡镇政府的行为逻辑立即就会发生改变。比如，一旦推广了差异化考核，不需要着重发展经济的乡镇，就会立即推动各项民生工程的实施，以提高民生事业上的考核分数。中央层面一直在建设公共服务型政府，但压力型体制并未减弱，而是在具体的运作机制层面出现了新的变化。[12]在县乡政府层面，这种变化主要体现在县级政府对乡镇政府开始实行差异化考核，对于不具备经济发展优势的乡镇，县级政府更侧重于考核一系列综合指标，拉动经济发展的主力军集中在具有特定优势的乡镇和县域经济开发区，其他乡镇的主要工作开始与GDP增量逐渐脱钩。
压力型发展指标相当于为乡镇政府谋发展划定了一整套规则体系，只有在权力运作的规则体系范围内发挥能动性，才有可能获得发展。显然，仅仅认为拉动经济增长就是发展型基层政权的唯一重点的看法是不够妥当的——当经济指标在考核体系中的重要性下降后，新的以生态为中心的发展性指标立即填补了经济指标的重要性。不仅如此，生态指标还不单指生态环境的保护，也指生态本身也成了促进经济增长方式转型的重要推动力。从这方面来看，县域压力型体制不但没有出现解体的迹象，反而是以更为复杂的方式在驱动乡镇政府对经济社会发展的追求。这意味着，地方政府虽然开始谋求更为科学的发展观，但推动发展的行政集权体制并未发生实质性改变，目标管理责任制所承载的指标系统发生了更新，生态的指标替代经济指标而赋予发展以新的意涵。
为了实现绩效考核上的达标，乡镇政府需要充分转化、整合手中的治理资源。国家和上级政府输入的项目资源，无疑成为乡镇政府支配的重要财力。县级政府适度下放项目资源后，原本具备条线治理特征的项目制开始实体化地集中于乡镇的“块块”结构中，这极大地扩充了乡镇政府的可支配性财力，使得乡镇政府可以自主地借用项目资源来发展社会事业。
配电线路设计，从接受设计任务开始，直至提供完整的设计资料。其流程一般依次如下：接受设计任务，确定线路的起点终点和电压等级，选择导线类型，掌握地形图并规划线路路径，规划设计路径图，根据气象材料及路径确定导线截面积、档距、转角及杆塔类型，列出材料清单、编制工程预算，技术经济对比确定最佳方案，报批并形成最终设计材料。配电线路的设计应严格遵守此流程，具体的设计中，关键问题主要体现在导线类型选择、路径选择、导线面积与杆塔的选择、技术性与经济性对比等环节。
由于发展性指标嵌入到县域压力型体制结构中，乡镇政府不得不兼顾生态环境和经济增长之间的协调，在推动旅游产业发展的同时加大了美丽乡村建设的普惠性。乡镇政府着力参与社会建设意味着政绩成果更多的是累积性的，需要更多地与乡村社会发生深入互动，这就使得乡镇政府的行为开始从以往粗放式的经济发展行动转为更为技术化、精细化的社会治理。由于乡村社会成为基层市场的重要载体，基层治理开始规则化、格式化，令乡镇政府在应对发展性指标考核的同时，积极开展公共服务改革，这倒逼基层政权不断提升自身在公共行政上的回应能力。当经济发展指标的重要性下降后，经济发展一定要符合生态发展的制度性要求，这就驱使乡镇政府在日常工作中更加注重治理的社会效果，也促使乡镇政府朝着公共服务型政府的方向积极转向。
该项目位于贵州省德江县城玉龙湖畔，是水生态文明城市建设工程的主要项目之一。该项目基础坝基高4m，坝基之上气动闸挡水高度3m，跨度50m。水位高度可任意调节。溢流时幅宽50m的水流从7m高处倾泻而下，形成了350m2的水帘，其瀑布景观蔚为壮观。该项目的实施既能满足德江县水务局提出的防洪防涝的要求，又改善了生态环境，为德江县水生态文明城镇建设打造出美丽的风景线，为当地人民群众提供了一个休闲娱乐的好场所。
硒是人体和动物所必需的，同时也是对植物有益的一种微量元素。它参与了人体中许多重要的生理代谢与合成，对人体有着诸多重要的作用，如提高人体免疫力，抗衰老、排毒、降低癌症等疾病的发生率[1-3]。人体和动物中缺硒会导致免疫力的下降，容易发生大骨节病、白肌病和克山病等[4]。随着对硒生理功能的逐步认识，人们对富硒绿色保健食品需求日益增长[5]。因此，寻找富硒作物，开发种植天然富硒农产品，对提高人体健康水平，增加富硒区农产品附加值具有十分重要的现实意义。
从以上分析来看，作为基层政权运作实体的乡镇政府的形象多元而复杂，这种复杂性是说，乡镇政府的行为逻辑在特定的制度环境下会快速发生阶段性变化，以使其角色属性同时具备包含张力的多种特征。真正重要的正是这种存在张力的角色属性的共存，无疑对既有角色属性理论产生挑战。由此，乡镇政府开始处于一个高密度的技术化、指标化、规则化和法治化的组织环境之中。对不同乡镇政府角色的比较见表1。
表1 不同乡镇政府角色属性比较
角色属性概念经验基础制度环境行为逻辑谋利型政权经营者(厂商)东部沿海地区经营乡镇企业财政包干制财政收益最大化(税收+企业利润)谋利型政府东部沿海地区开发土地分税制预算外收入最大化公益经营者全国性的乡村建设、城市“三旧改造”项目制推进公益与制约公益并存发展型基层政权新时期乡村社会经济事业的全面发展压力型发展指标的常规化发展性政绩
通过表1分析可以发现，发展型基层政权的行为逻辑是在发展性指标考核中获胜，这个发展性指标凸显出生态保护和民生事业的重要性，但也同时包含了生态经济的发展要求。对于乡镇政府来说，最重要的制度环境已经不是项目制，而是压力型发展指标的常规化。项目资源的配置方式的“块块”化，推动了乡镇政府运作逻辑也发生了新的改变。这意味着，乡镇政府被要求不再是仅仅获取GDP的增长，而是推动乡村社会事业和绿色经济的同步发展。由此，基层政权朝着以发展为要义的公共服务型政府迈进。
三、浙东Z镇旅游产业发展的案例分析
浙东Z镇地处千岛湖沿岸，是全县旅游产业发展的重点乡镇。Z镇在全省范围内属于经济欠发达乡镇，是典型的“吃饭财政”。Z镇正式编制39人，其中公务员编制23人，行政事业编制16人，另有5位临时工。Z镇全年的财政收入在4500万元左右，上级转移的日常性收入为每月55万元，主要用于办公和发放工资，其中工资为每月30万元，办公经费为每月25万元，全年共计660万元。Z镇的企业不多，目前有7家税源企业，一些农业型加工企业基本不产生税收。Z镇全年的税收收入为260万元，按照50%自留，即130万元可用于自主开支。浙东Z镇旅游产业发展的案例，很好地呈现了上述发展型基层政权模型中乡镇政府的行为逻辑，对于讨论乡镇政府的角色属性具有实证意义。
(一)乡镇政府的制度环境：压力型发展指标的常规化
长期以来，压力型体制对地方政府的要求都是侧重于发展经济。但是在产业结构进行优化和调整后，很多地方政府对乡镇政府的定位发生了变化，开始划分乡镇政府所处的板块。尤其是在发达地区，不少乡镇被纳入到非开发地区，这就直接化解了很多不具备发展工业经济条件的乡镇的负担。但是，这并不意味着乡镇政府从压力型体制中解脱出来，虽然县级政府不需要乡镇政府完成经济发展的重担，但发展出一套更为多元的考核指标体系。2017年，浙东Z镇的目标责任指标被划分为发展指标、重要工作目标、个性工作目标、领导考评和加扣分等部分，前四项共计120分，其中发展指标为70分，具体计分分解如表2。
表2较为客观地反映了乡镇政府所面临的新的考核环境。在该表中，经济发展已经下降到次要位置，环境保护和民生保障成为重要的工作领域。在环境保护上，乡镇政府不再只是面对单一的考核部门，县级政府通过部门联动的方式考核乡镇政府，环保局、林业局、国土局、巡查办和住建局都负责相关的环保工作。相比于以前，环保局对乡镇的考核权大大增加，一共16分的生态保护分，环保局的考核权就占据了7分之多。与环境保护工作的权重同步增加的是民生保障工作，细分来看，民生保障工作几乎全是要求乡镇政府提供公共服务，就连涉及信访稳定的工作，也被转化为群众诉求的化解率，这无疑对提高公共服务水平提出了新的要求。更为重要的是，乡镇政府所面对的经济增长的考核指标体系也发生了巨大变化。之前的经济发展主要由财税系统考核，财政税收数据是衡量乡镇经济水平的重点；而现在是农办、经科局、商务局、妇联等部门都对乡镇经济的发展水平具有考核权，这说明县级政府对乡镇发展经济更加注重综合质量，更加注重经济发展中农民获得感的提升、绿色经济的含量。
表2 2017年度乡镇经济社会发展目标发展指标设置
目标名称分项目标责任单位分值生态保护(16分)农村生活污水处理设施运维正常率环保局3清洁乡村工程管理水平环保局2交界断面水质达标率和改善率环保局2森林覆盖率和森林蓄积量林业局2严格耕地保护综合评价指数国土局2千岛湖沿湖沿线综合巡查管理巡查办3村镇建设管理任务完成率住建局2生态经济(30分)农村居民人均可支配收入增长率农办1低收入农户增收情况农办1农村经营及农村集体三资管理水平农办3生态农业发展水平农业局3高新技术产业发展水平经科局2信息经济智慧应用水平经科局2来料加工惠农实效率妇联3电子商务发展水平商务局2服务业增加值增长率商务局3社会消费品零售总额增长率商务局2产业经营主体培育水平农办、经科局、商务局、文创办4财政税收收入水平财政局、国税局4
续表
目标名称分项目标责任单位分值民生保障(24分)城乡居民两费参保率及防欠薪工作人力社保局2养老服务业综合改革民政局1残疾人保障和服务水平残联1人口与计划生育工作评价指数人口计生局1安全生产综合指数安监局3群众信访事项诉求化解率信访局3食品药品安全综合指数食安办2平安建设指数政法委4农民转移集聚任务完成率农办1教育现代化程度评价指数教育局1公共文化发展水平文广新局1小额公共资源交易管理和乡镇便民服务体系建设审管办2法治政府建设指数法制办2合计70
数据来源：浙东某县委考评办。
新的考核环境并不意味着乡镇政府的压力获得了减轻。恰好相反，乡镇政府实际上处于更为复杂的考核环境中，既要保护生态环境，又需要打造生态产业，让美好的环境产生经济价值。总之，表面上看，乡镇政府所处的体制环境在经济发展上的压力减轻了很多，但取而代之的是种类繁多的发展性指标。从以上发展性指标来看，由于考核的指标类型不再聚焦于单一的经济增长，而是生态保护、民生事业、社会建设、绿色经济等多维度的指标，乡镇政府需要在这些新的考核指标所编织的制度环境中重新调整行为逻辑。除了民生保障类指标主要依靠常规化的行政工作，生态保护和生态经济两大类指标需要乡镇政府在现有条件下发挥能动性。
(二)动员乡村社会与助力产业平台发展
由患者的门诊和住院就医风险度可知(如表5)，门诊自付费用给低收入组和中低收入组的患者带来了很大的风险(矫正RR值大于1)，低收入组门诊就诊经济风险度是高收入组的约28倍。随着收入水平的增加，患者门诊就诊的经济风险也逐渐缓解。
所谓“融合译法”即指在翻译含有“无灵主语”的英语句子时,先结合其他句子成分与语言表达习惯等进行通盘考虑，有时也需结合更大的篇章结构来考虑,再进行汉译。这样一来,英语的无灵主语便被融化合并在汉语的句子中。如下列所示：
1.以小额项目资源完善旅游产业基础设施
Z镇处于山区，长期以来不通公路。2008年，全镇修通公路，由此带来乡村旅游业发展的黄金时期。按照县政府的规划，当地乡村旅游的发展方向是全域景区化，整个乡镇范围内都要作为旅游景点来打造。正是如此，Z镇的小额项目资源在全镇范围内分配，各个行政村每年都有数额不等的小额项目经费。乡镇政府通过对小额项目资源在各个行政村范围内的均等化配置，不仅能够完成生态保护上的考核要求，而且有助于发展全域范围内的旅游产业。表3是Z镇2017年全年的小额项目资金。
表3 Z镇2017年小额公共资源汇总
业主单位项目名称项目审批部门项目中标金额(万元)左村村道公路损毁工程交通局5.5010小型农田水利排渠系工程水利局25.6576猕猴湾自然林道工程林业局28.4062防洪护堤工程水利局6.5282村路口景观改造农办25.5408辅助林道工程林业局9.054944
续表
业主单位项目名称项目审批部门项目中标金额(万元)田村人行道工程交通局18.5339村庄整治工程移民办37.3101桥村农村河道综合整治工程水利局18.7913污水提升工程环保局36.139712古道修复工程农办32.558956龙村村道路亮化工程农办23.1874生态修复工程农办25.6424农村饮用水提升工程水利局45.1744机耕路拓宽工程农办15.5176污水处理设施提升工程环保局69.9801瑶村村文化大礼堂文化局22.0577生态修复工程农办26.5872村大会堂维修文广新局24.4244显村道路硬化工程移民办22.0631小型农田水利排渠系工程水利局16.8019农用桥工程农办45.1345方村农村饮用水提升工程水利局25.8771塘村农村饮用水提升工程水利局83.6162农村河道综合整治工程水利局40.3621污水提升工程环保局71.3914道路硬化及停车场建设工程农办74.7203源村路灯工程农办30.36芳村防洪堤工程环保局22.3084农村河道综合整治工程水利局38.7653农用桥建设工程农办30.1355生态修复工程农办24.947石村村庄整治提升工程农办32.3247景观提升工程农办56.5114农村河道综合整治工程农办72.5687农村饮用水水利局39.891844村委办公楼提升工程组织部27.20195
数据来源：Z镇小额公共资源规划办。
由表3可见，Z镇的小额公共资源全部按照均等化的思路来配置，首要目的是为了完善旅游产业基础设施的改造。正是如此，乡村社会的发展没有出现非均衡性，而是实现了社会性层面的整体发展。得益于小额公共资源的全覆盖式的实施，才使得乡镇政府在后续动员乡村社会性投资时，获得了农民的广泛参与。
2.以民宿产业示范点创建动员乡村社会性投资
回家的一路，阿里都在车上打瞌睡。他起得很早，于是困了。阿里在梦中不仅见到了母亲，并且还得到许多好吃的东西。于是他脸上浮出笑容。车晃动着，阿里睡着的头随着汽车颠簸的节奏一甩一甩。阿东便伸手将他的头靠在自己肩头。阿里立即以一种惬意的方式枕着阿东，他连醒都没醒。
小额项目资源重点是优化乡村的基础设施建设，其中不少基础设施建设项目投放的重点是当地的民宿产业。乡镇政府的经济发展思路是通过民宿引来人流，以商品房开发、微酒店经营以及景点门票带来税收。在政府财力并不充裕的前提下，乡镇政府试图通过打造民宿产业示范点，来动员乡村社会性投资。
毛岭自然村原本位于湖岸边，共有16户居民，原临湖建村，依靠捕鱼为生。2012年，县政府开发马术游乐公园，将毛岭村实行整体搬迁至游乐公园附近，紧邻省道，交通便利。县政府的旅游规划为乡镇发展民宿带来了契机。按照政府的补偿方案，毛岭村村民每户可以享有由政府统一规划的宅基地和一栋三层楼房，村民需要对房屋进行装修，作为民宿来经营。毛岭民宿由政府聘请设计师统一设计，每户的装修费用在60万元左右。为了建设精品民宿，乡镇政府对新搬迁后的毛岭村的基础设施进行景观化建造，利用项目资金将其建设为公园式村民居住区，前后投入项目资金达2000余万元，其中不仅包含了可由乡镇政府自主管理的小额项目资源，还包括县政府主导的资金达800万元的“特色村落”项目。民宿村建成后，村民对如何经营民宿感到不知所措。乡镇政府通过积极动员，并开办产业培训班，为民宿的经营提供全程专业化指导。经过乡镇政府的多次动员、经营指导和业务技能培训后，毛岭民宿不仅收益可观，每户每年的平均毛利润在30万-40万元左右，成为由当地居民自主经营民宿的一张名片。
乡镇政府针对蓬勃发展中的民宿产业进行制度创新，其治理绩效如下。
由于毛岭民宿局部旅游景点的成功所带来的可观经济收益，当地村民个体开始形成了投资旅游产业的动机。毛岭民宿带来的旅游经济在村庄内部产生了不小的引导作用，村民们纷纷开始兴建房屋，每户的新建房屋的成本在百万左右，甚至不惜全家举债建设民宿。
ig 3 d后，每组各取小鼠10只，ip 5%鸡红细胞0.5 mL/只致敏。免疫7 d，摘眼球取血并分离血清。按文献方法［10］取稀释100倍血清l mL加5%鸡红细胞、10%补体0.5 mL混匀，置37℃恒温水浴箱温浴30 min，取出放在冰水冷却，离心，取上清液，于酶标仪测540 nm处吸光度（A540）值，以半数溶血值（HC50）表示溶血素水平。
3.借助金融下乡打造旅游产业协同平台
在全域景区化的整体战略中，乡镇政府要着力让游客能够全面享受旅游资源，民宿经济主要是解决了吃和住的问题，而民宿点范围之外的旅游资源就需要通过多点的旅游产业协同平台来加以开发。在Z镇，根据未来乡村旅游产业的规划布局，采摘果园、旅游步道、溪水漂流、餐饮风情街等多处景点已经处于开发之中，乡镇范围内的旅游产业需要更多资本投资。就此而言，乡镇政府显然缺乏财力资源，而县农商银行却存在大量的闲余资金需要寻找新的投资领域。为此，县农商行结合全县的旅游开发，推出了乡村旅游金融贷的信贷项目，对从事旅游产业的经营主体提供相应的资金支持。信贷业务对于银行而言具有不小的市场风险，为了实现金融投资回报和旅游产业的健康发展，这个乡村旅游金融贷的实施最终由乡镇政府来主导，即乡镇政府在辖区范围内选择较为优质的旅游开发项目和对产业经营已经较为成熟的项目，积极地向县农商行推荐，然后再由县农商行实地考察项目的经营情况。目前，通过乡镇政府的积极推动，采摘果园和溪水漂流项目已经被纳入到县农商银行的投资计划之中。
易非的眼泪终于不争气，掉了下来，掉在虾碗里，砸在虾子通红的背上，眼泪很有力道，把虾背上的油冲开了一点，不过油很坚强，只片刻，它们又聚拢了。它们在等待着下一滴眼泪。
本组研究对象为2016年7月~2017年6月期间在血站无偿献血的2063名献血者,根据《献血者健康检查要求》,以上献血者的身体条件与之符合,精神疾病、传染性疾病以及血液病患者均不在研究之列。将2017年上半年无偿献血的1063名无偿献血者作为观察组。观察组献血者男女比例为545/518,最高龄55岁,最低龄20岁,平均年龄(32.4±4.1)岁。将2016年下半年无偿献血的1000名献血者作为对照组。对照组献血者男女比例为511/489,年龄22~54岁,平均年龄(31.5±4.7)岁。两组无偿献血者的基本资料对照相仿(P>0.05),本研究具有可行性。
正如钟敬文先生所说：“风俗是跟随社会的前进而前进的，它不断调整自己不适应社会需要的一面，实现了性质和功能的转化”[14]。
归结来看，受制于压力型发展指标的常规化，乡镇政府的行为逻辑发生了不同于以往的变化。乡镇政府将公益性项目资源视为重要的可支配财力，动员和整合乡村社会资本，推动乡村社会的市场化；而且通过金融下乡来打造产业平台，为下乡产业资本提供更多政策福利。这表明，发展型基层政权的角色属性立足于特定制度环境下经济和社会的发展，以获取发展性而非增长性政绩为宗旨。
四、乡镇政府的制度创新及其治理绩效
(一)乡镇政府面向治理需求规则化的制度创新
站在乡镇政府的角度来看，村民大力投资民宿是符合产业发展要求的，最终能够吸引到人流，并为乡村旅游产业的整体发展带来活力。随之而来的是乡村社会发生的一系列改变，这倒逼乡镇政府在社会治理策略上进行了制度创新。
在以经济增长为中心的官员考核体制下，经济增长一度成为乡镇党政主官获得晋升的指挥棒。[13]生态保护和社会发展成为乡镇的中心工作后，针对官员的考核体制发生了一些变化。变化的主要方面是考核指标变得更加多维立体。与单纯的经济GDP指标相比，社会发展指标不如经济增量那样显而易见且集中。例如，经济增长很容易通过招商引资和大型项目投资来获得，而社会发展因涉及农民生活的方方面面而显得极为琐碎且难以准确衡量。如此一来，原本能够通过大力发展经济而获得晋升的可能性便大大降低，乡镇领导工作的积极性无形中受到了一定的压制，因为谁也很难保障面上的工作一定能够做好，面面俱到远比做好单一工作的难度要大。乡镇党政领导的职位晋升就无法通过单一的经济指标来加以权衡，而需要做好面上的各种综合性工作；乡镇党政主官也不能再依靠传统的经济发展方式来获得政绩，而需要做好社会建设这项系统工程。
1.乡村社会市场化后的治理需求规则化
在社会层面，地方政府通过引导民宿产业，开始吸引从农村进入城市的农民返乡创业。民宿的建设不仅需要耗费多年家庭财富的累积，而且需要投入足够的家庭劳动力。由于当地靠近上海、杭州，旅游资源优质，精品民宿不愁没有生意。只是，民宿经济并非没有风险。一旦村民投资民宿，就意味着原本仅仅作为生活资料的房屋开始成为重要的生产资料，并被卷入到整个民宿产业的激烈竞争之中。如果民宿产品无法在市场化的产业升级中保持优势，终将因竞争力不足而被迫退出市场。村民现在并不担心经营民宿没有生意，而是担心一旦民宿产业整体升级，自己便有可能被立刻淘汰掉。从这个这角度来看，乡镇政府以项目资源撬动了乡村社会的市场化，将与市场和资本尚有相当距离的乡村社会整合到市场经济体系之中，将农民变成了第三产业中的重要市场主体。
如此，乡村社会便成为旅游产业市场竞争的场域，村民之间的社会关系变成了市场性的竞争关系。与此同时，乡村社会也成了城市游客消费的空间，乡村社会整体上将越来越法治化，市场经济嵌入之后的乡村治理也就更加需要格式化的规则之治了。由此，乡村社会对乡镇政府就必然形成一系列规则化的治理需求，乡村社会也在市场化的语境中成为新的制度化的治理对象。
2.乡镇政府的回应性制度创新
为了更好地发展乡村旅游产业，乡镇政府出台了针对民宿产业的特种消防管理办法、工商税收管理办法和产业奖励措施，公安系统也专门出台了更为具体的治安管理办法。从这个角度看，乡镇政府对乡村社会的治理实现了全方位的制度创新，乡村社会的治理面貌整体上已经开始信息化、网络化和格式化了。具体而言，民宿经济在实体上涉及人口管理、社会治安、食品安全、卫生许可、消防管理、消费者维权、税费收缴等多种行政管理事项，这些需要直接对接到乡镇政府。就目前民宿产业的发展水平来看，人口管理较为成功，派出所对民宿的人口管理已经全面系统化，身份证的登记制度已经落实到位，乡村社会充分市场化之后的社会治安问题并未恶化。由于大多数民宿的消防存在一定隐患，乡镇政府还开通了消防行政许可的特殊通道，以加强对民宿产业消防问题的统一管理。
(二)制度创新的治理绩效
说不清是从什么时候开始的，“王婆卖瓜，自卖自夸”的含义逐渐由“褒”变“贬”，王婆成了令人反感，自吹自擂的商家身份符号。
1.平衡了经济增长与生态保护之间的关系
县域压力型体制在具体运作机制上进行调整后，上级政府对乡镇政府的考核指标开始具备发展性，而发展性指标又未脱离目标管理责任制。这种调整奠定了乡镇政府行为的组织环境。对于乡镇政府的真正挑战在于，如何将这些物质资源利用好以达到考核的要求，或者说更重要的是实现可见的政绩累积，整体上的难度并未降低，甚至不降反升。正是如此，乡镇政府在利用项目资源推进旅游产业政策的同时，一方面以点带面，实现对社会资本的动员和整合，扩充旅游产业的建设力量；另一方面，也必须为社会资本发展旅游产业保驾护航，开展系统的社会治理上的制度创新，以回应乡村社会出现的新的治理需求，维持生态环境的优良状况。这使得乡镇政府提升了公共服务水平，强化了其在绿色经济发展和美丽乡村建设上的行政回应能力。
2.缓解了政绩生产与公益扩增之间的张力
基层政权的属性并非只以政府行为本身或政府建设的应然状态来加以界定，而是基层政权在所处的复杂的治理环境中所呈现出来的实然的质性状态。县级政府将项目资源的配置权下放至乡镇政府，这赋予了乡镇政府以充分的物质资源，这种资源的输入扩充了乡镇政府的事权。在市场经济环境下，乡镇政府将项目资源输入到乡村社会，表面上看只是打造了一些民宿产业的“点”，但通过示范作用，已经极大地改变了乡村社会的整体环境，乡村社会变成了市场经济环境的内在组成部分。一旦市场经济环境较好，在乡镇政府的推动下，乡村社会有可能从市场中获利，且这种获利并非是少数人得利，而是大多数都可以分得市场经济的蛋糕。正是因为特定的乡村旅游产业的规划，使得乡镇政府并不刻意追求项目资源投放中打造“点”的政绩效应，而是推动项目资源在辖区范围内的均等分配，使得项目资源实现了较好的社会动员。
我国工业化进程不断加强，2016年年底，全国发电装机容量为1.645 75×109kW，其中，火电装机容量1.053 88×109kW，占据主导地位。2005年起，为贯彻《中华人民共和国大气污染防治法》，防止环境污染，以HJ 2001—2010《火电厂烟气脱硫工程技术规范》[1]为标准进行烟囱设计。目前,我国多数烟囱都根据脱硫要求采用脱硫装置[2]，便于符合环保要求。多管式或套筒式烟囱可以满足砖烟囱达不到的脱硫高度限值和防腐蚀要求，国内大型火电厂也大多趋向于采用这类烟囱。但多管式或套筒式烟囱设计较复杂，需要加强烟囱精细化设计、优化设计，同时能批量完成工程设计提高效率。
3.促进了扩充政府自利性与夯实权力合法性的良性互动
基于此，基层政权的角色属性客观上徘徊于“谋利”与“公益”之间，其属性不在于两者中的任何一方，而是立足于特定制度环境下经济和社会的发展，以获取符合特定时期目标管理指标所要求的政绩。由此，在讨论基层政权的角色属性时，应该将基层政权放置于新时期经济增长和社会发展的复合语境中予以考查，深入解析基层政权的行为逻辑，以整合既有理论进路，呈现并提炼出更为客观的基层政权属性。经验材料源于笔者及其所在研究团队于2017年12月对浙江省Z镇的调研，访谈的对象包括乡镇党委书记、副书记、组织委员等乡镇领导，以及项目办、产业办、城建办等各个乡镇内设办公室的负责人；同时还访谈了十余位乡村干部以及各类产业经营参与者和普通农户。
五、结 语
长期以来，学界对基层政权角色属性的种种判断，只是侧重于基层政权运作的某个片段，或是其运作逻辑中的某一环节。面对新的制度环境，乡镇政府对项目资源进行了转化性的使用，并为产业资本提供金融政策服务。由此而带来了乡村社会朝着愈发市场化的方向转型，乡村社会治理需求不断规则化。为此，乡镇政府有针对性地开展了制度创新，无形中推动了公共服务型政府的建设。可见，无论是谋取自利，增长政府自利性，还是回应基层社会治理需求过程中公共服务色彩的增加，基层政权都不能以单一的切片式角色理论概念加以指称。对乡镇政府追求发展性政绩的行为逻辑进行呈现和解释，有助于将“谋利”与“经营公益”等存在一定张力的地方政府行为逻辑，包容性地纳入到发展型政权角色属性分析中。当然，局限于一时一地经验分析基础上的理论讨论，必然需要更多实地经验的检验和理论上的反思。
注释：
[1]张静.基层政权：乡村制度诸问题[M].杭州：浙江人民出版社，2000.
[2]杨善华，苏红.从“代理性政权经营者”到“谋利型政权经营者”——向市场经济转型背景下的乡镇政权[J].社会学研究,2002(1).
[3]Walder, Andrew G. Local Governments as Industrial Firms: An Organization Analysis of China’s Transitional Economy[J]. American Journal of Sociology, 1995(2).
[4]Jean C. Oi. Fiscal Reform and the Economic Foundation of Local State Corporatism in China[J]. World Politics, 1992(1).
[5]周飞舟.分税制十年：制度及其影响[J].中国社会科学,2006(6).
[6]李芝兰，吴理财.“倒逼”还是“反倒逼”——农村税费改革前后中央与地方之间的互动[J].社会学研究,2005(4).
[7]周飞舟.从汲取型政权到悬浮型政权：税费改革对国家与农民关系之影响[J].社会学研究,2006(2).
[8]陈颀.“公益经营者”的形塑与角色困境——一项关于转型期中国农村基层政府角色的研究[J].社会学研究,2018(2).
食心虫是苹果主要果实害虫之一，常见种类有桃小食心虫、梨小食心虫和苹小食心虫。在渭北苹果产区，食心虫危害较为广泛，易成灾。现将渭北苹果园主要食心虫种类及防治技术整理如下。
[9]折晓叶，陈婴婴.项目制的分级运作机制和治理逻辑——对“项目进村”案例的社会学分析[J].中国社会科学,2011(4).
[10]李祖佩，钟涨宝.项目制实践与基层治理结构——基于中南南部B县的调查分析[J].中国农村经济,2016(8).
[11]郁建兴，高翔.地方发展型政府的行为逻辑及制度基础[J].中国社会科学,2012(5).
[12]渠敬东，周飞舟，应星.从总体支配到技术治理——基于中国30年改革经验的社会学分析[J].中国社会科学,2009(6).
[13]周黎安.中国地方官员的晋升锦标赛模式研究[J].经济研究,2007(7).
BehaviorLogicandRoleAttributeofTownshipGovernment：BasedontheCaseStudyofRuralTourismIndustryinZZowninEasternZhejiangProvince
YIN Zi
(Law School, Zhongnan University of Economics and Law, Wuhan 430073, China)
Abstract:Due to the regularization of pressure-type development indicators, the behavior logic of township governments has changed. The case study of rural tourism industry shows that the township governments, on one hand, transform the resources of public welfare projects into important disposable financial resources, mobilize and integrate rural social capital, and promote the marketization of rural society. On the other hand, the tourism industry platform is built through financial credit to provide more policy benefits for rural industrial capital. It shows that the role attribute of development-oriented grass-roots political power is based on the economic and social development under the specific institutional environment, and aims to achieve development rather than growth performance. With the format of grassroots governance needs, township governments balance the tension between economic growth and ecological protection, political performance production and public welfare expansion, government self-interest expansion and power legitimacy consolidation and other groups of relations through institutional innovation, virtually promoting the construction of public service government.
Keywords:the villages and towns government; behavior logic; role attribute; project scheme; grass-roots political power with development attribute
[中图分类号]C912.82
[文章编号]1002- 3054(2019)11-0051-11
[文献标识码]A
[DOI]10.13262/j.bjsshkxy.bjshkx.191105
[收稿日期]2019-06-05
[作者简介]印子(1988-)，男，湖北荆州人，中南财经政法大学法学院讲师。
[基金项目]中央高校基本科研业务费“新型城镇化背景下宅基地‘三权分置’实现的法律制度创新研究”(2722019JCG032)
标签：乡镇政府论文; 乡村论文; 项目论文; 社会论文; 基层政权论文; 社会科学总论论文; 社会学论文; 社会结构和社会关系论文; 《北京社会科学》2019年第11期论文; 中央高校基本科研业务费“新型城镇化背景下宅基地‘三权分置’实现的法律制度创新研究”(2722019JCG032)论文; 中南财经政法大学法学院论文;