[关键词]科层制；分层制；连锁经营式政党；三重化发展模型；政党民主
[摘 要]从科层制或集权制政党到分层制或分权制政党的转型有两方面的积极意义：一是组织层级减少；二是权力斗争博弈观从零和转向正和，权力共享成为可能。卡迪、博莱叶、霍普金、郝顿等人的政党理论都凸显了西方政党分层或分权治理的新势头。西方政党分权化的实践体现为地方党组织或区域性政党的挑战增强以及包容性治理的党内外双重维度。政党治理中的分权化与集权化进程要保持均衡，应区分政党治理与商业管理之间的本质性差异。
政党类型学(typologies)是从分类学角度探究政党组织结构转型或嬗变的理论探索，这是研究政党组织变化的基本路径，强调以发展的、动态的、变化的而非静止不变的、僵化的视角来解析政党组织的变迁进程。西方学者提出的理论模型、理想模型其根本目的是寻求政党变化的一些通则性和总体性的解释，为政党发展或政党治理提供预测、指引和借鉴。当前治理理论被广泛运用到各类社会科学研究当中，在21世纪初逐渐被运用到政党研究领域，形成了颇具新意的政党治理理论，为政党研究提供了新概念、新视角和新的理论生长点。推进国家治理体系和治理能力的现代化必须要把优化执政党治理水平放到核心环节上来，就笔者搜索到的相关文献显示，较少有国内学者把分层管理模式应用于政党治理研究中，从这个意义上讲，本文算是一个理论创新。进入21世纪以来，西方政党组织的分权化发展或分权治理趋势明显，这种分层制或分权制政党是科层制或集权制政党的反动，本文尝试探究西方政党从科层制到分层制转型的治理价值以及启示。
一、从科层制到分层制的转型
科层制(hierarchies)与分层制(stratarchies)是两种最基本的组织类型，不仅仅可以在政府组织、经济组织、宗教组织和社会团体中找到模型，同样可以适用于政党组织的结构分析。hierarchies 可以直译为等级制或科层制模型，与韦伯的官僚制组织结构(bureaucracies)相类似，都是指称一种组织层级明晰的、金字塔式的中央集权的管理模式，而stratarchy一词来源于stratum，复数是strata，意思是基于民族(或种族)、阶级、宗教信仰、教育水平等方面差异所形成的不同的社会分层，stratarchy可以直译为分层制的组织结构。从科层制到分层制结构的转向意味着组织层级和权力关系这两方面都发生了明显变化。
首先，组织层级减少，领导层管理幅度增加。基于传统管理学中的管理幅度理论，管理层次与管理幅度呈反比，管理层次越多，管理幅度越小，反之亦然。相比而言，管理层次较多的科层制结构对外部环境变化的感应能力和适应性能力较弱，在相对稳定的外部环境中，科层制结构是效率较高的一种组织形式，但是随着环境的剧烈变化，这种组织形式却难以适应环境变化，具体表现就是组织规模越来越大，而组织的管理层次已经多得使其难以有效运作。金字塔式的科层制组织多层级结构之所以被“压缩”成扁平状的组织形式，目的就是尽量较少组织层级并充分授权，以解决多级管理中的决策迟缓、回应性慢的弊端。组织管理的一项基本原则就是尽量减少管理层级，形成一条最短的指挥链，而现代互联网新信息技术的发展使得信息、知识的共享可通过网络完成，这种直接沟通方式导致原先承担上传下达任务的中层管理层级或人员大大减少，这带来了所谓的“中层革命”。在扁平化的组织结构中，领导层的权力或影响力并非完全来自职权，知识、信息、人格魅力等有时往往超越职权的影响范围，在决策和日常运作过程中发挥更大的作用，信息化所带来的直接控制与指挥导致领导层的控制幅度加大，这也使“中层革命”和扁平化成为一种组织革新的现实，分权管理模式致使扁平化组织结构在世界范围内大行其道。[注]王蔷、任庆涛：《扁平化组织的组织模式架构》，《经济管理》2004年第5期。科层制与分层制组织层级结构比较见图1。
图1 科层制与分层制的层级结构比较示意图
资料来源：作者自制。
其次，从科层制到分层制的转型不仅仅是管理层级方面发生变化，更重要的是组织层级间的权力关系从集权关系走向分权关系。有必要说明的是，组织中的分级管理或分层管理并不一定必然意味着分权管理，无论是企业管理或是医药管理等领域都普遍采用分级管理模式，但是组织分级管理的存在不能等同于分权治理模式。科层制与分层制的相似之处在于二者都是一种分级或分层管理模式，组织内部存在着同样清晰的组织层级划分，但是二者之间的关键性区别在于组织层级之间的权力关系不同：一个是集权式，另一个是分权式。科层制与分层制组织特征比较见表1。
Study on evaluation method of engineering geological environment in Tangshan urban
表1科层制与分层制组织特征比较
比较项目\组织类型科层制(垂直等级式治理模式)分层制(扁平式治理模式)层级与幅度层次多,领导层管理幅度小层次少,领导层管理幅度大权力关系集中、等级式:金字塔式的多级结构,上下级职权关系严格按等级划定;单向的纵向权力线关系分散、多元:层级少,平行结构;各层级服从整体目标;双向的横向权力线关系央地权力关系垂直的:主导和从属关系水平的:正式的平等伙伴关系沟通方式沟通距离长,间接沟通为主沟通手段多样、距离短;直接沟通为主变革驱动力中央驱动中央与地方、基层共同驱动稳定性倾向于固定不变根据环境变化迅速调整制度化严格的、正式的中等严格的,正式的与非正式的规则扩张趋势渗透或趋同协商职责中央承担中央和地方、基层共同承担
资料来源：作者自制。
二、政党内部权力博弈观从零和走向正和
加拿大政党学者罗兰德·卡迪(Roland Kenneth Carty)和卡兹和梅尔等学者的悲观态度截然不同，他鲜明指出政党组织的分层化发展势头(stratarchical)是现代西方国家政党组织变化的一个关键性特征，是实现党内民主和权力平衡的关键性机制。卡迪提出了一种全新的政党组织类型——连锁经营式政党(franchise party)，目的是为西方体制下政党分权化的结构和行为提供一个理论分析框架。[注]Roland Kenneth Carty, “Parties as Franchise Systems:The Stratarchical Organizational Imperative”,PartyPolitics, 2004,(1).如果说对于卡兹和梅尔来说，stratarchy只是意味着党中央与地方党组织之间的权力分工(distribution of labour)，那么对于卡迪来说，stratarchy已经变成一种政党组织结构变化的模板或样板(template)，是在政党组织内部权力控制与自主权之间实现系统化(systematize)的平衡之道，这种组织分权化的轨迹或转型是不可避免的。卡迪的连锁经营式政党是继卡兹和梅尔的政党三个面孔或政党三分论(tripartition)之后，对政党内部多层级治理面向凸显的另外一大新的政党分权理论，这意味着传统的政治权力博弈观至此发生了重大变化，政党内部的权力斗争可以从零和博弈向正和博弈转变，这是一种权力斗争的共赢和权力资源的共享。
(一)政党内部权力斗争零和博弈观
传统的科层制政党的党内权力斗争观是一种零和博弈观，正如意大利政党学者伊格纳兹(Piero Ignazi)所指出的：集权型的科层制政党组织是一个冲突集合的场域，其基本的价值就是争夺能够控制关键性资源的权力，这能使一个占据主导地位的少数人的联合体即领导层，为所有人做出权威性的、有约束力的决定。[注]Piero Ignazi, “From Brokers to Dealers: The Fate of Political Parties”, Paper Presented to the ECPR Conference, University of Kent at Canterbury，2001.这意味着政党组织中任何一方的权力所得必然以另外一方的丧失为代价，这种零和博弈论(zero-sum game)是许多政党理论家理解党内权力斗争的基本依据。举例来说，对于法国政党学家迪韦尔热(Maurice Duverger)的干部党类型(cadre party)来说，权力集中在政党领导层手中，他们在领导党员或支持者方面几乎没有任何困难，对于他的群众党类型(mass party)来说，权力被赋予基层组织手中，普通党员群体构成控制领导层的集体性权力。[注]Maurice Duverger, PoliticalParties:theOrganizationandActivityintheModernState,Methuen,1954, pp.61-132.对于德裔美籍学者基希海默(Otto Kirchheimer)的全方位政党(catch-all party，或译为全民政党、兼容政党、整合政党等)[注]Otto Kirchheimer, The Transformation of West European Party Systems, in Joseph Lapalombara & Myron Weinei (eds.),PoliticalPartiesandPoliticalDevelopment,Princeton University Press, 1966,pp.177-200.和意大利政治学者帕尼比安科(Angelo Panebianco)的职业选举政党(electoral professional party)来说，[注]Angelo Panebianco，PoliticalParties:OrganizationandPower，Translated by Marc Silver, Cambridge University Press,1988,pp.262-267.在不断变化的社会和媒体环境中寻求竞选成功的过程中，政党组织已经把群众党的集体性权力结构改变为由政党领导层掌控。
英国剑桥大学学者郝顿(Pieter van Houten)尝试使用“委托—代理”模式(delegation or principal-agent)来诠释政党组织内部的央地关系。他认为在央地关系中全国性领导层是委托人，地方党组织是代理人，不能混淆这种权力授权的运行线路，尽管民主化进程发展迅猛，但是一个双向的授权或赋权关系并不存在，换言之，对于西欧政党组织来说，地方党组织或普通党员无法成为中央领导层的委托人。[注] Pieter van Houten, “Multi-level Relations in Political Parties: A Delegation Approach”,PartyPolitics,2009,(2).郝顿的分析仅限于科层制或集权制政党内部的授权关系，科层制政党内部的权力运行模式是单向授权模式，中央向地方或基层组织授权或放权，中央可随时取消或收回授权或放权。委托代理关系或者说赋权是政党权力配置与操作的不可或缺的手段，如果借用这一视角来分析分层制或联邦制政党内部权力行使的合法性来源，无论是政党与选民还是政党领导层与普通党员以及党中央与地方党组织之间，在不同的层级之间都存在这种双向赋权，因局势不同这些政治行动者互为委托者(授权者)与代理者。由此表明，分权制或联邦制意味着权力结构是平行的、扁平化、共享式的，这种双向赋权对于政党组织的民主发展来说不可或缺。
英国学者霍普金(Jonathan Hopkin)和郝顿(Pieter van Houten)认为，过去学者一般倾向于关注全国性政党或政党的全国性特征(nationalization)，很少关注政党的去全国化(denationalization)或区域性特征(territorial dimension)，即政党的央地关系(centre-periphery)，直到最近这点才得到改变。他们认为，卡兹和梅尔以及萨托利等经典政党学者都忽略了政党的区域性特征或属性，而进入21世纪以来，政党的去全国化特征在西欧国家表现得较为明显。[注]Jonathan Hopkin & Pieter van Houten, “Decentralization and State-wide Parties: Introduction”,PartyPolitics,2009,(2).霍普金认为要把政党看成是一种组织类型而不是政党制度的一部分，政党组织内部的动力机制限制了政党的适应性能力。政党不仅仅在全国层级(national)活动，而且在次全国层级(sub-national)和跨国层级(supra-national )例如欧盟内部从事选举、执政活动，次全国层级的地理区域已经成为政治决定和政治选举的一个重要场域，甚至是影响政治变迁的关键性因素。这不仅仅发生于一些联邦制国家如美国、加拿大和德国等，对于一些单一制国家如西班牙、法国、比利时、意大利和英国等，政党分权变革与政治民主化进程同步，政党分权举措改变着政党谱系的构成以及政党制度的演变。
近年来，随着高校基础设施的完善和投入的持续增加，我国高校场馆设施逐步增多，开放率有较大提高。“六普”统计数据显示，2013年高等院校体育场地对外开放情况为：不开放场馆设施数为27 393个，占比55.06%；部分时段开放10 294个，占比20.69%；全天开放场馆设施数为12 063个，占比24.25%[7]。有将近一半左右的高校在满足日常体育教学需要的同时，选择对外开放场馆设施，为公众参与体育活动提供了较多高品质的健身场所，有效缓解了公众健身场地设施不足的困境，而高校场馆设施对外开放只是迈出了场馆高校利用的第一步，在未来还应继续探索多元化运营模式。
英国女学者博莱叶(Nicole Bolleyer)提出了政党的三重化发展模型(threefold typology)：从科层制(hierarchies)到分层制(stratarchies)和联邦制(federations)的转型 ，这是另外一个较有影响力的政党分层或分权理论。[注] Nicole Bolleyer, “New Party Organization in Western Europe: of Party Hierarchies, Stratarchies and Federations”,PartyPolitics, 2012,(3).博莱叶在卡兹、梅尔、库勒以及卡迪等前人研究的基础上，对西方政党组织内部的分权化变革进行了更为细致而深入的分析。按照博莱叶的分析，联邦制、分层制和科层制是三种相对立的权力结构模式，如果说科层制是一种典型的集权制结构，那么分层制与联邦制就是分权制结构的代表，联邦制与分层制之间的界限较为模糊，有些部分相互重合，可以合二为一，相比分层制较低的分权程度而言，联邦制是一种高度地方分权制。[注]岑树海：《欧美国家的政党分权变革及其启示——基于集权制、分权制和联邦制的分析》，《上海行政学院学报》2016年第1期。尽管都是分权制政党，但是联邦制与分层制政党组织的央地关系存在一定的差异：分层制政党内部全国性组织控制地方组织的权限更大，而联邦制政党则正好相反，地方党组织的自主权更为凸显。博莱叶的研究在一定程度上继承了美国学者艾德斯维尔德(Samuel J.Eldersveld)对美国政党的研究判断，艾德斯维尔德认为美国政党的分权特征明显，主要表现在全国性的或党中央没有惩罚地方党组织的权力，而这种分权化的趋势是必然的，他总结为央地关系之间的“相互尊重或互惠关系”(reciprocal deference)，尽管在不同政党内部分权程度会有差异。[注]Samuel J.Eldersveld, PoliticalParties:ABehavioralAnalysis,McNally, 1964, p.9.博莱叶接受意大利政党学者帕尼比安科的判断，同样强调政党起源对于政党制度化进程的影响，这也就是历史制度主义学派提出的“路径依赖”的限制性。博莱叶认为政党创建或起源方式对于党内权力结构配置起到决定性的影响作用，她认同卡迪的警告，认为在分权制政党内部同样存在集权特征，反之亦然，集权制政党内部同样存在分权特征，但是对于那些自上而下(top-down modes)创建的政党组织来说，中央组织具有强烈的控制地方组织的动机和能力，这使得这种组织内部的集权特征更为鲜明；反之，对于那些自下而上(bottom-up)创建的政党组织来说，地方组织的自主权或分权特征变现更为强烈，例如欧洲绿党等，地方组织会抗拒中央组织的集权倾向。通过一些实证分析，博莱叶指出，对于大多数欧洲新兴政党如绿党等都采用了分权制而非集权制即科层制的组织形式，这也表明分层治理或权力共享已经成为政党组织发展的基本态势。
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(二)正和博弈观：加拿大学者卡迪的连锁经营式政党类型
所谓博弈论是指一种分析冲突与合作的数学模型研究，根据博弈方的得益情况可以简单分为零和博弈与正和博弈，零和博弈是指任何一方的得益增加都会造成其他方得益的减少，而正和博弈是指博弈的任何一方收益值都是正数，即权力共赢共享共同增长关系。进入21世纪以来，西方国家的政党治理模式不断走向分权化，政党组织结构从科层制转型为分层制，这意味着党内权力斗争从零和博弈走向正和博弈，这不仅仅在理论上成为可能，而且在政党实践中同样可以找到大量的组织案例。
卡迪总结了连锁经营式政党的分权治理特征：一是政党各层级之间趋向于分立和分权，政党的各组织层级之间保有着一种相对的自主权(mutual autonomy)，不过这种相对的自主权并不意味着彼此的漠不关心(indifference)或相互独立(independence)，而是一种相互依存(interdependency)的共生关系(symbiosis)；二是构建政党分层或分权治理模式的制度基础是党章。党章规定政党内部的权力配置和功能运作，明确彼此的权利、义务和责任，以确保各自拥有多大程度的自主权并维系相互之间的依存关系，尽管地方分支享有不受党中央或其他地方分支机构限制的相对自主权，不过党中央会通过一些机制来促使地方分支能够有效贯彻党的整体政策和意志，已维护一个一致性的、统一的政党形象以便于选民识别。如果政党要获得持续发展的制度性基础，就必须通过成文党章把政党各部分之间的分权关系制度化。[注]岑树海：《西方政党组织的分权化与连锁化》，《国外社会科学》2018年第6期。
(三)英国学者博莱叶的政党三重发展观
对于荷兰政党学者库勒(Ruud Koole)来说，政党内部职业化的领导层占据权力配置主导地位是和他们对地方基层组织的高度负责相勾连的，他把这种新型政党定义为现代干部党(modern cadre party，或译为现代精英政党)，以此和迪韦尔热旧的干部党区别开来，而这种新型现代干部党的关键性特征就是对于正式的党内民主机制的重视(strong emphasis on(formal) internal democracy)。[注]Ruud Koole, “The Vulernability of the Modern Cadre Party in the Netherlands”, in R.S.Katz and Mair(eds),HowPartiesOrganize:ChangeandAdaptioninPartyandOrganizationinWesternDemocracies,Sage, 1994, pp.298-299.不过库勒依然抱有固有的科层制政党内部的零和权力博弈观，他认为卡兹和梅尔在分析卡特尔政党精英和普通党员之间的关系时，过多强调了政党精英的作用，忽略了政党的全国委员会与地方分支机构之间的联系。相对于分层化即stratarchy这一概念，库勒更倾向于使用联邦化(federalization)这一视角来分析现代政党内部彼此的关系，在联邦式的政党机构中，政党全国性组织中的精英在处理全国性事务时不会忽视与地方的联系，同时地方又能有效地避免全国性组织对地方事务的干涉。[注]Ruud Koole, “Cadre, Catch-all or Cartel?: A Comment on the Notion of the Cartel Party”,PartyPolitics, 1996,(4).挪威政党学者海德尔(Knut Heidar)和赛格力(Jo Saglie)在解析政党分层治理或分权化问题时尝试使用网络政党这一理论模型(network party)，他们认为互联网发展给政党带来了实质性的影响，进入后工业化社会的欧美政党在不断简化和松绑他们正式的组织结构，取消或弱化政党内部与外部事务之间的严格界限，传统正式的或较为正规严格的政党组织结构被一些非正式的、松散的网络结构替代，网络政党有可能成为主流政党范式如科层制的群众性政党之外的一个替代性的理想类型(alternative ideal)。[注] Knut Heidar& Jo Saglie, “Predestined Parties? Organizational Change in Norwegian Political Parties”, PartyPolitics, 2003,(2).
(四)英国学者郝顿“委托—代理”视角下的政党央地关系
美国政党理论家卡兹(Richard S.Katz)和爱尔兰理论家梅尔(Peter Mair)的一大理论贡献就是对政党分层模型(stratarchic party model)的去蔽化，并再次彰显其在政党行为分析中的重要性，他们的理论探索也成为之后学者对政党内部“去中央化”或“去中心化”(decentralization)即分层化、分权化研究的基础。[注]岑树海：《民主危机时代政党组织的适应性变革——论卡兹和梅尔的政党理论》，《国外社会科学》2016年第3期。卡兹和梅尔揭示了政党组织内部的三个面孔(three faces)：一是公职机构中的政党(party in public office, PPO)，即行政机构和议会机构中的政党；二是党的全国性组织或中央组织(party in central office, PCO)；三是地方或基层党组织(party on the ground, POG)。[注]Richard S.Katz & Peter Mair, “The Evolution of Party Organizations in Europe: The Three Faces of Party Organization”,AmericanReviewofPolitics,1993,(4).这反映出政党组织内部并不是铁板一块，也不是一个僵化不变的整体(monolithic)，而是一个多层级、多面向、复杂的、多元的组织系统(multi-level systems)。卡兹和梅尔指出，西方学者已经形成一个普遍共识，就是多数欧洲政党组织都越来越趋向于党内多层级共同治理的发展取(diversification)，政党内部的权力关系变得比以前更为“分层化或分权化”而不是科层化或集权化(more stratarchical than hierarchical)。[注]Richard S.Katz & Peter Mair, “Changing Models of Party Organization and Party Democracy: The Emergence of the Cartel Party”, PartyPolitics, 1995,(1).不过卡兹和梅尔对欧洲政党的分层化、分权化发展持有一种较为悲观或负面的态度，他们认为这会使得欧洲的政党组织会变得像美国的政党组织那样空心化。
总体来说，西方学者们所提出的这些政党组织的理想型(ideal types)从理论上讲是相互排斥的(counter-image)，但是从政党实践的角度观察，很少有政党组织完全符合这些理想型，大多数政党组织的结构或权力配置与运行都是集权与分权因素并存的。对于科层制或集权制政党来说，组织内同样会具有一些实现分权因素的机构或政策，而对于分权制或联邦制政党来说，分权并不是唯一的治理手段，在一定环境下的党中央集权治理措施也是必不可少。如何判断政党大体上属于哪一类型，这取决于不同的测量标准，例如基本的组织原则、资源配置的逻辑、全国性政策制定权、候选人选择权、全国领导权的代表性、地方自主权程度、对党内异议者的保护以及财政权等等。一般来说，科层制政党组织呈现出一种垂直的、刚性的集权制结构和严密的自上而下的控制体系，权力一般自上而下集中在政党的领导层手中，他们占据权力资源如决策权、人事权和财政权配置的主要份额，这种科层制模型具有一定的反民主倾向，容易发展成为一个为实现给定目标而忽略或排斥授权、权力下放等分权行为的封闭体系，高度集权有可能会压制组织成员的积极性和首创精神，而科层制政党内部的刚性管理原则和对政党纪律的过于强调在一定程度上也会阻碍组织成员自主性的发挥。与科层制中央与地方各组织层级之间体现命令与服从的统治权力关系不同，分层制或联邦制组织内部的各层级之间是一种平等的、多元权力中心共同治理的关系，权力资源由党内各层级自下而上共同分享，权力资源由于有更多的组织或人员参与其中而获得更多增量。
引理1.1[33] 令(xi)i∈I和(ui)i∈I是H中的有限族集，令(αi)i∈I是R上的一个族集，且使∑i∈Iαi=1。则我们有：
为了比较2D和3D细胞培养增殖情况，分别培养1、3、5、7 d后，用胰酶消化后用细胞计数板进行细胞计数，然后做出细胞增殖曲线如图2d。取培养3 d的2D、3D脂肪干细胞分别用凋亡试剂盒标记，在流式细胞仪上测量两者细胞凋亡的比例，如图3。
三、西方政党分权化发展的实践
亚低温治疗重度颅脑损伤疗效肯定，可促进神经功能恢复，减轻脑水肿，有效降低死亡率及致残率，已被大量国内外研究所证实[1～3]。但在应用过程中，会出现心率减慢、血压下降、心律失常等血流动力学不稳定现象[4]。如何选择合适的镇静、镇痛药物，既达到辅助降温、预防和控制寒战的目的，又不影响患者血流动力学，目前尚无共识。我科于2012年1月至2014年11月分别采用咪达唑仑复合芬太尼与冬眠合剂对重度颅脑损伤进行镇静治疗，并就两者对血流动力学的影响进行对比研究，现报告如下。
(一)地方党组织或区域性政党的挑战不断增强
西方政党分权改革战略首先表现为地方党组织对全国性政党的挑战不断增强。按照霍普金的分析，地方党组织的挑战主要来自两个方面权力的争夺：一是政党招募，或者更具体地说是候选人的选择权；二是党纲和竞选战略的制定权。[注]Jonathan Hopkin, “Political Decentralization, Electoral Change and Party Organizational Adaptation: A Framework for Analysis”, EuropeanUrbanandRegionalStudies, 2003,(3).首先，西方政党的候选人选择方式经历着巨大的变革，最明显的变化就是通过党员投票和党内初选来加大普通党员的参与程度。党内选举越公开，这使得党中央或全国党组织控制或操控选举的可能性越低，地方党组织有潜力在选举过程中动员反对力量，如果全国性领导层尝试干涉不利于自身的候选人的当选，这会损害选举过程的合法性，党中央领导机构不会轻易使用这种得不偿失的举措，随着选举进程的公开化，党内央地关系的紧张性或张力会导致公职候选人的选择权更为分权化。其次，党中央领导层推进的政党分权改革来自地方选举压力。当选民更倾向于投票给那些地方候选人而不是中央领导层在地方的代理人(proxies)时，政党的内部变革机制自然而言地会回应这种诉求，赋予地方组织更多制定自身选举策略的自主权，这样会使得实现政党组织内部权力均衡的关键要素从中央转向地方。在推行地方分权变革以前，地方党组织只是授权者中央领导层的代理人(delegates)，换言之，这种授权模式使得地方代理人缺少自主权，要完全以授权者的利益取向为依归，英国的工党和保守党都是这种类型。但是在地方分权改革之后，地方党组织可以成为授权者，从而获得更大自主权。不过由于政党官僚有着强烈的内在集权取向，有些政党尤其是一些欧洲共产党或工党尽管弱化了金字塔式的集权结构，但是另一方面，随着政党越来越依赖于国家公共财政补贴，党中央或公职中的政党在资金配置中占据主动权，这使得有些政党有可能朝着中央集权化的方向发展。
西方学者的研究表明分权程度与党内民主水平呈正相关关系，西方民主国家各种类型的政党基本上都存在不同程度的党内民主机制，这是有着大量的经验调查数据作为支撑的。德国政治学教授鲍昆克(Thomas Poguntke)、美国政治学教授司凯柔(Susan Scarrow)和英国政治学教授威伯(Paul Webb)领导下的研究团队所进行的政党数据库项目(Political Party Database Project, PPDB)调研了2010—2014年间西方19个议会制国家和半总统制国家的122个政党组织的结构特征和实践行为，在最新发表的研究成果中，他们认为政党组织的分权程度(degree of organizational decentralization)与党内卷入程度呈现正相关关系，分权程度越高意味着普通党员或地方分支机构在政党事务中的卷入程度越深。[注]Thomas Poguntke, Susan Scarrow & Paul Webb, “Party Rules, Party Resources and the Politics of Parliamentary Democracies:How Parties Organize in the 21st Century”, PartyPolitics, 2016,(6).简言之，西方国家的政党变革与政府变革进程同步，政党的地方分权与政府的地方分权进程同步，与其说政党分权是政府分权的结果，还不如说政府分权是政党分权的一个执政策略，是政党为了适应环境的剧烈变化尤其是为了满足地方自治需求而进行的政策革新。或者更准确地说，政党变革与政府变革互为因果，相互刺激、相互影响，这也再次印证了行政学之父美国学者威尔逊政治—行政二分法的不合时宜性，政治与行政二者永远无法割离。另外，政党分权变革在一定程度上也是反对党大力推进以求获得更多权力的政治结果。例如，20世纪70、80年代的意大利和法国，这是当时处于反对党的左翼政党要求改革的结果，而最后这些改革也使得这些政党实现了预期目标，获得更多接近权力资源的机会。1978年后佛朗科时代的西班牙以及20世纪80、90年代的英国，左翼反对党追求实现同样的改革目标举措，而全国性党组织或党中央的精英之所以希望推行这样的分权改革，其目的是使之有利于责任下放给地方组织以及获得更多的地方支持基础。
西方国家的政党分权变革中一个不能忽视的挑战来自种族主义政党(ethnoregionalist parties)的兴起。举例来看，英国工党在20世纪末所进行的党内分权变革，主要的动因是来自于苏格兰和威尔士等地方民族主义政党(Nationalist Parties)所带来的选举挑战。英国工党历史上是一个集权制政党，权力主要集中在全国性党组织或公职中的政党手中，即年度全国政党大会、全国执行委员会(NEC)和工党的议会党团，在这些组织机构中，并没有来自威尔士工党或苏格兰工党等地方政党的代表。苏格兰工党或威尔士工党有正式组织，但却没有真正的权力，甚至没有一个苏格兰人或威尔士人担任政党领导人，内部分权的变革压力与工党的传统与常规并不吻合。1997年布莱尔上台后，大力鼓吹建立一个新工党(New Labour)，通过权力下放改革(devolution)大大改变了党内集权的局面，1999年英国国会改革，将一些立法权下放给苏格兰、威尔士以及北爱尔兰等地方议会，这使得地区性党组织由此获得更大发展的空间和动力。1999—2007年期间，苏格兰工党成为苏格兰议会第一大党，也是地方执政党，地方党组织在地方选举和地方议会中发挥着越来越重要的支配作用。随着区域化进程的不断拓展，强调地区认同(regional identity)成长起来的区域性政党组织如苏格兰民族党(Scottish Nationalist Party)等在地方选举中逐渐占据优势，2011年苏格兰民族党占据苏格兰议会中的半数席位，开始独立执政，成为苏格兰第一大党，对英国主要政党工党、保守党和自由民主党的执政挑战日益增强。近40年来的发展进程使得以民族或种族区域性政党崛起为标志的去全国化或分权运动，在一定程度上打破了英国传统的两党制的发展脉络，致使英国政党制度朝着两个半党甚至是多党制方向转变。
(二)包容性治理的政党内外双重维度
意大利政党学者伊格纳兹认为，象征着党内民主正方形(quadrille)的四个支柱是卷入(inclusion)、协商(deliberation)、分权(diffusion)和多元主义(pluralism)。多元主义是对西方文化中的一元主义论(Monist)和整体论(Holist)的反动，这种有机论者(organicist)认为政治组织或机构就像人类的身体一样，部分肢体的分裂对于身体是有害的，而多元主义认为分权或对党内派系或异议者的包容是党内民主的必要标准。[注] Piero Ignazi, “The Four Knights of Intra-party Democracy: A Rescue for Party Delegitimation”, PartyPolitics, 2018，(1).包容性治理包含党内与党外的双重维度，党内维度主要表现在对党内派系主义的包容与整合。从党内因素来看，多数学者都鼓吹或宣扬党内民主策略的正面意义，这表现在赋予普通党员更多权力，普通党员权力的增长主要体现在对政党公职候选人的选择与投票上，有时政党甚至会采用公投方式来对政治决策产生一定影响。普通党员作用提升的积极作用表现在合法性建构上，通过公投或全体普通党员的参与赋予领导层做出政治决定的合法性，这种党内赋权不可或缺。不过随着互联网的发展，普通党员与领导层之间的直接联系会削弱中间党组织的权力，这对于巩固领袖个人权力反而会起到推波助澜的作用，普通党员最后可能只是扮演领导层的啦啦队角色(cheerleaders)，为领导层摇旗呐喊、欢呼鼓掌、彰显其合法性，但是事实上普通党员群体制约领导层权力的功效在减弱。很多时候领导层在主动控制党内民主变革的走向，使之更有利于领导层权力的增长而非相反，因此，党内民主不仅仅意味着扩大普通党员的权力或建立领导层与普通党员之间的直接交流机制，更为重要的是党内多元主义机制的存活，这体现在对党内派系主义的重新解读。党内派系主义(factionalism)通常是因为权力配置分歧、政策或意识形态差异而产生的不同利益群体。为了保持一个整体的政党形象，以及整合政党内部的各组成部分使之避免发展为一种异化力量，派系之间的权力配置、利益协调、讨价还价过程就显得非常关键。一般来说，通过意识形态、政党恩赐以及个人间的联系这几种方式的联合运用，有可能使得党内派系发挥加强而非削弱政党凝聚力的实质性功效。
包容性治理的党外维度主要变现为政党间的联合执政，反对党之间组建联合政府已经成为西方政治生活的常态，但是政党竞争的激烈程度并未因此降低。卡兹和梅尔认为，卡特尔化意味着主流政党之间的共谋在一定程度上垄断了组建政府的权力，这减轻了政党竞争的强度和公平性。事实上，卡特尔化并不意味着主流政党共同排斥小党、新党，相反，政党之间的法律地位都是平等的，其竞选活动都受到法律的保护，主要政党并不会采取正式的法理门槛来阻挡新兴政党或小党的进入，也并不意味着主要政党一起“密谋”来获得国家补贴，从而防止这些资源对新来的竞争者开放，小党或新党可以和主要政党进行公平竞争。只不过对于多数小党或新党来说，由于政党能力所限，一般更倾向于被主流政党吸纳而非竞争的方式来获得一定的政治资源例如公共财政补贴、利用公共媒体的机会曝光等。[注]岑树海：《权力共享视野下的党际民主模式比较分析》，《华东理工大学学报(社会科学版)》2018年第3期。欧洲一些国家新兴的极右翼政党、民粹主义政党等已经进入执政联盟，例如德国选择党(Alternative für Deutschland，严格来讲，应译为德国替代党)已经成为德国联邦议会的第三大党，不同政策取向的政党进入执政联盟会拓展政党间的权力共享程度。不过这些政党的反移民、反全球化或逆全球化的政策主张促使社会逐渐走向封闭和排斥，这种分裂主义、保守主义的政治极化倾向对西方政党体制的演变会带来什么冲击，还有待于进一步观察。
四、启示与思考
西方国家的政党分权理论与实践对于发展中国家尤其是中国的政党治理有何启示，这是研究西方政党从科层制向分层制转型必须思考的问题。
首先，不能混淆商业管理或企业管理与政党治理或公共管理之间的本质性差异。西方学者由于制度背景的原因，通常倾向于从商业管理或企业管理中寻找政党治理的灵感，例如连锁经营政党以及商业公司型政党等等的提出都是这一套路。西方学者信奉政治市场论，把践行政党政治的政治家们比喻为企业家，选举政党的核心目标就是为了在竞争激烈的选举市场中赢得流动性不断增强的选民的支持即选票，政党事务都是以竞选为中心。尽管作为一种公共管理行为的政党治理可以从商业管理中寻求启示，但是这种与经济行为或经济组织的类比是有限度的，不可能是完全类似的，政党组织不能完全像连锁企业麦当劳那样来运行或经营。从本质上讲，企业、公司等以营利为目的经济组织是一种私人性权力关系，民主即权力共享并不是商业管理中必须实现的组织目标，但是对于政府机构或者执政党等公共权力组织来说，民主即权力开放共享应成为组织发展的优先战略选择。从这个角度言之，商业管理或企业管理与公共管理之间存在着本质性区别，不能一概而论，在使用商业管理经验或模型来分析政治行为或公共管理行为时一定要更为谨慎。
其次，政党分权革新举措并非绝对的、不受任何限制的或何时何地都普遍适用。西方国家主要政党的分权变革经常与集权化进程相伴随，[注]谢峰：《西方政党党内民主的功能及发展限度——执政能力的视角》，《中共中央党校学报》2005年第2期。集权化主要表现在政府公职候选人提名权、人事任命权及决策权等主要政党权力向政党领导层集中，政党内部重大决策如起草党章、党纲、制定竞选纲领、谈判组阁政府及制定具体施政措施等，一般由公职机构中的政党和党的全国性组织或中央控制。政党领导层在推进地方分权改革举措时，大多是把一些不太重要的政党事务或决定权拿出来与普通党员或基层组织分享。换言之，科层制或集权制与分层制或分权制并不一定是截然对立的或相互替代关系，集权与分权的配置取舍因为政党差异、选举环境、领导人偏好等不断变化，分权与集权的因素有可能并存。不过政党的领导层貌似越来越强大，但是其实也变得越来越脆弱，所谓强大意味着领导层拥有更多的自主权来决定选举战略以及普通的人事安排等，所谓脆弱是指政党的领导层必须满足普通党员和支持者的政策以及选举要求，同时还要应对职业同僚们在事业上的竞争压力，如果不能满足这些期待和诉求，政党的领导层将会面临党内和党外发起的双重攻击。普通党员所享有的不断增长的制约领导层的实质性的群体性权力，尤其是拥有选举和罢免政党领导人即党魁的权力，这使得政党领导层的权力获得并不是一劳永逸的，而是始终处于一个动态的变化调整当中，这意味着分层制或分权制是促使政党实现权力共享、相互制衡的民主之道，而这正是现代西方政党组织在民主的大背景下朝着正和权力博弈关系转变的真实写照。[注]岑树海：《互联网对西方政党变革的挑战——论网络政党类型的提出及其意义》，《中共中央党校学报》2018年第2期。
TheTransformationandEnlightenmentofWesternPoliticalPartiesfromHierarchicalSystemtoStratarchicSystem
CenShuhai
(Department of Public Administration, School of Social and Public Administration, East China University of Science and Technology, Shanghai 200237)
[Keywords]hierarchies; stratarchies; franchise party; threefold typology；party democracy
[Abstract]The transformations from bureaucratic or centralized party to stratarchic or decentralized party have two positive significances: one is the reduction of organizational hierarchies; the other is that power struggle shifts from zero-sum to positive-sum games and power sharing becomes possible.The party theories of Carty, Bolleyer, Hopkin and Houten have highlighted the new momentums of stratification or decentralization of Western political parties.The practices of decentralization of political parties in the West are reflected in the challenges of strengthening local party organizations or regional political parties and the dual dimensions of inclusiveness within and outside party democracy.The process of decentralization and centralization in party governance should be balanced, and the essential differences between party governance and business management should be distinguished.
[作者简介] 岑树海，华东理工大学社会与公共管理学院行政管理系副教授(上海 200237)。
*本文系2015年国家社会科学基金一般项目“政党组织变革的比较研究”(项目号：15BZZ030)的阶段性成果。
[责任编辑 刘蔚然]
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