摘 要：西方国家的政党监督主要体现为在野党、反对党对执政党及其掌握政府的监督，虽然不同政党体制、政治体制下的政党监督具体运作方式不同，但总体而言，其政党监督的效应明显，具有价值层面监督权力的共识、社会层面监督权利的整合、法制层面监督机制的保障、环境层面监督氛围的营造等共通有效因素。
关键词：西方政党；政党监督；执政党
政党政治是当今世界多数国家政治运作不可或缺的重要形式，虽然各国基于不同的历史发展和历史选择，形成各自不同的政党制度，但政党具有共性和规律性，政党制度也有其一些共通的价值理念、运行准则。由于政党先天性地追逐国家公权力、取得国家政权并影响公共政策的特性，对执政党权力的制约监督就成为政党政治规范有序的保障。不同政党体制、政治体制下的政党监督具体运作方式不同，如虽同为典型的两党制，英国的议会制下与美国的总统制下还是有相当差异，但总体而言，其政党监督的效应明显，具有一些共通的有效因素。
一、价值层面监督权力的共识
西方政党政治经历了两百年的发展，已比较成熟。虽然最初的政党恶斗使得政党在公众视野中名声不佳，但发展到今天，已基本形成较规范的朝野政党共同遵循的公共权力的宪法惯例运作模式。尽管存在“你上台我下台”的替代性竞争，但在维护资本主义制度、维护国家利益的价值层面，还是具有相当稳固的共识基础。
（一）人民主权原则。在启蒙运动中，西方思想家关于权力制约监督进行了深入的理性思索。法国思想家莫耐提出，“国王是人民的公仆，人民是国家的主人，人民立君，不是君立人民”。英国思想家洛克根据英国当时的情况，认为人民主权要由议会来行使。当政府与人民发生争端时，人民应该是裁判者；政府若一意孤行，违背主权者的意志，人民就可收回自己的权力，甚至以强力对付强力。[1]法国18世纪启蒙学者卢梭认为，“人民主权是不可转让、不可分割、不可代表的，至高无上且不容侵犯，因此什么代议制、分权制、君主制都有悖人民主权的原则。”还特别强调“行政权力的受任者绝不是人民的主人，而只是人民的官吏，只要人民愿意，就可以委托他们，也可撤换他们。对于这些管理来说，绝不是什么订约的问题，而只是服从的问题。”[2]为监督政府体现人民的意志而不是篡夺人民主权，为避免“人民的统治”蜕变为“对人民的统治”，政党作为民众利益的重要角色和核心力量，执政时充当民众权力的代行者，民众权利的代言人，在野时同样担负着代表民众监督人民权力的实际运作符合人民意愿的责任。基于这个法理基础的政党监督，无论是执政党还是在野党，无论是权力行使者还是民众，都有广泛、坚实的心理认同和文化认同。
锌α2糖蛋白对肝癌HepG2细胞增殖与侵袭能力的影响………………………… 贾 璐，石 洁，郑建勇（4·241）
（二）分权制衡理论。西方国家监督制度运作的核心理念是对政治权力进行制约的分权制衡理论，从而为各种监督方式的构建提供了依据。孟德斯鸠在《论法的精神》中，明确提出政治自由只存在于国家权力不被滥用的地方。为防止权力的滥用，他主张以权力制约权力，以洛克的分权说为基础，明确地规定了立法、行政、司法三权的性质、范围、内容、归属和行使规则，将权力内部进行分工制约。洛克从自然法理论出发，主张国家权力分为立法权、执行权和对外权，并在此基础上要求不同的机关来执掌。汉密尔顿在美国的建制实践中，对分权与制衡作了进一步的补充。主张在三权严格划分的同时，设计一种利益和动机的平衡机制，允许权力间局部的必要的混合，以保持彼此权力对比上的均势，相互制约、协调平衡。西方国家的政党活动，主要在立法机关、行政机关中进行，因此政党监督机制与政体架构相适应，兼容性较强，叠加整合效应明显。由于分权制衡理论对权力质疑的预设前提，无论是在野党对执政党权力行使的监督、制约，还是执政党对权力的运作行使，都有相对明确的边界。
西方发达国家基本上已形成法治国家、法治政府的规范运作，有关国家和社会的公共事务必须在法治原则支配下处理，权力主体必须严格依法办事。非执政党对执政党的监督实施有赖于监督机制、程序的完备和法制化保障，从而使得政党监督有规可守、有制可依。1967年，联邦德国制订了世界上最早的一部《政党法》，明确规定政党要对“议会和政府里的政治工作的开展施加影响”，“在国家意志的形成过程中争取其制定的政治上的目标”，从而将监督列为政党的主要任务之一。有的国家则以法律法规明确规范监督的范围、程序、方式。如法国宪法规定，国民议会大选后的多数党或多数党联盟的领袖，经总统提名出任总理，组织政府。其他国家虽没有为政党活动专门立法，但也在宪法或其他法律法规中列入政党活动的规则条款，如《英国议会平民院永久议事规则》作了许多具体规定。[8]
（三）“合法反对原则”。西方政党活动必须在宪法、法律的框架内规范进行，遵循“合法反对”的政治价值准则。主要有三方面涵义：第一，必须是“符合宪法的”竞争和反对。执政党和反对党都必须在宪法框架内进行合法活动，不能挑战宪法的合法性，不得采用煽动、叛国、阴谋、政变、暴乱、暗杀等非法手段，是体制内的竞争反对。第二，必须是“负责任”的反对。反对党和在野党不能为反对而反对，对现行政策的批评，应提出富有建设性的替代性选择。第三，必须是“有效”的竞争和反对。有效性不仅体现在反对党有能力实施其纲领和执行其政策，而且体现在反对党有能够实现其替代性政策的制度化组织机构。以上三原则，引导规范着西方政党竞争、政党监督和政权轮替的有序，权力交接的平稳，使得政党之间斗而不破，监督效用更具合法性、实效性、建设性。[3]
二、社会层面权利监督的整合
密切与民众联系。竞争性政党制度下，政党兴衰存亡的根本因素在于能否取得足够的民众支持，能否在下次选举中赢得足够的选票，获取足够的议席。因此，各政党均以千方百计谋取民众的政治认同作为行动纲领和目标诉求。经过多年政治实践发展，西方政党积累了丰富的处理党群关系的经验，形成了完备成熟的组织网络、制度体系。
“对于任何政党来说，政权、群众是两个最基本的要素，也是政党生存发展中的两大主题”。[4]民众是政党的力量源泉，选票是政党竞争、监督的直接动因。各政党为获得更多的选民支持，都会利用多种渠道加强同选民的联系，增强对本党派选民的利益代表性，加强对支持者的利益维护、利益整合，争取更多支持；另一方面，也竭力全方位地审视、搜寻竞争对手的缺陷、弱点。对于在野党而言，其执政的目标诉求在政党下轮替前只是暂时搁置、蓄势待发，为下次大选积累选举资本的途径方式主要是为民众鼓与呼，表达其利益诉求，以种种方式向执政者施压，提升本党的社会关注度和对选民的吸收力。因此，政党监督是在野党、反对党的中心议题。政党监督权力实质来源于个体、分散的民众监督权利的集合。分散的个体的民众监督如果不能形成合力，则都是微不足道的，很难构成对执政党、政府的压力。但政党的组织化运作，其沟通国家与社会的桥梁纽带功能，使其具有较强的整合民众诉求的政治功能，可通过组织化制度化运作，将民众对政府的监督权利集中行使，从而被赋予强大的监督能量与执政党相抗衡，对执政党的施政加以制约监督。西方社会的多元性为非执政党整合社会监督力量提供了多元化路径。
美国民主党和共和党在全美大约有14万个投票区，在每一投票区都设有最基层的组织——投票区委员会，设男委员和女委员各一人，凡是政党竞选的一切社交活动和服务工作，他们不但必须参加，而且要采取主动和积极的态度从中引导。[5]英国的保守党和工党则在全国各地设俱乐部，为公众提供阅览书报、欣赏节目和其他休闲娱乐服务，俄罗斯的统一俄罗斯党在基层组织设有“公众接待部”，专门负责接待选民和群众来访。德国社会民主党则充分利用12500个支部的组织特点，不断加强党与基层党员联系，扩大党的群众基础，设立各种专业委员会，加强与青年、妇女、老年人等特殊社会群体的联系，或通过关注法律、教育等，特殊专业问题，来吸引相关领域民众的关注支持。[6]
另外，西方发达国家种类繁多的利益集团十分活跃。一方面，为其成员提供着维护特定社会经济利益要求的信息；一方面，表达本团体的特定的政策取向和价值诉求。非执政党可凭借与利益集团、社会组织的联合互动，对执政党政府表达特殊利益要求和施加影响。因此，各政党都在不断地根据国内国际社会经济形势的变化不断更新自己的政策，以充分契合民众的诉求。
政党监督的有效运行还需要社会政治生态的支持，需要与外部环境的良性互动。西方政党监督的效能显著，与西方成熟强大的公民社会、完备的法制体系所保障的公民言论自由、新闻舆论自由密切相关。
2015年1月至2016年12月在我院住院治疗的肺癌患者383例，均经临床影像学、病理组织学以及细胞学明确诊断为肺癌。排除合并其他肺部肿瘤以及长期服用免疫抑制剂药物的患者。383例患者中男性290例，女性93例；年龄40～85岁，平均(53.3±7.8)岁；病理分型：鳞癌140例，腺癌68例，小细胞肺癌60例，未分化癌54例，混合型61例。肿瘤分期：Ⅱ期84例，Ⅲ期189例，Ⅳ期110例。治疗方案：手术126例，化疗放疗257例。根据患者是否发生院内感染分为感染组83例和非感染组300例。
执政党对公共权力的运作过程，也是各参与其中的政治主体的互动过程。公民基于主权在民原则和宪法规定的公民基本权利和政治参与中的知情权，对公共管理行为展开监督，进行公意表达，参与或影响公共政策的制定执行，在维护自身合法权益的过程中，也实际上一定程度地矫正着国家意愿、政府行为与公民个人利益之间的矛盾冲突，起着监督政府行为的作用。
随着现代通讯技术尤其是互联网的迅猛发展，虚拟的巨大的网络空间实际上已构成政党政治运行环境的重要组成部分。西方各政党顺应时势变化，十分重视利用网络技术宣传党的政策主张，扩大党的民众基础。一方面，将政党组织结构扁平化，减少中间管理环节，方便政党领袖、侯选人与普通党员、民众的沟通交流；另一方面，利用网络的便捷、高效、交互性、全天侯等特点，加强、创新民意调查、民意测验，从而更及时精准地把握、回应民意诉求。如德国社民党成立网上“虚拟组织”，以此为平台开展组织生活，启动“红色电脑”计划，和“红色手机”计划，将全部基层组织、所有党员纳入内部信息网。提出建立“网络党”的主张，通过网络平台，成立各种论坛，将中央与地方、党员与民众更紧密地联系起来，将具有相同政治意趣的民众更紧密地联系起来，形成彼此互动、共同参与的网络。[7]
三、法治层面监督机制的保障
许多国际争端的产生都是起源于不同类型法律的交叉。在现有国际投资法和文化遗产法理论基础上，笔者认为，需要回溯考察国家对于全球化市场的贸易规制层次，并通过引入全球多边贸易体制的规制模式，以此为理论依据构建国际投资争端中文化遗产保护的规制模式，为在国际投资纠纷中更为有效地保护文化遗产提供制度选择。
由竞争性政党制度的“合法反对原则”出发的制度建构为政党监督的有效运转提供了制度保障。“合法反对”即对反对的认同、有组织的反对以及以和平方式实现政权更替的充分自由，从而保证反对党拥有足以对执政党构成制约的监督权力。在美国，参议院为抵制多数意见、保障少数权益有“无限制辩论”规定。具体而言，只要议员乐意，可以无限制地在院会中延长或持续其辩论，任何中断发言的提议必须由演说者本人同意。为限制无休止的辩论，1979年，众议院通过“辩论上限”条款规定一旦某项法案被确定不再辩论后，在100个小时辩论时间内必须就此法案投票，以后又被缩短至30个小时。在众议院，少数党可以在议案讨论的最后阶段使用“再付委动议”的权利，迫使已经获得多数党通过的议案返回委员会重新讨论。[9]英国议会按照政党大选中赢得议席的多少分派其宪政职能，获得平民院多数议席的政党领导行政、立法工作，获得次多数席位的政党负责监督政府，公开地堂而皇之地成为领衔反对党，有权与多数党协商安排议程、部分时间的辩题，代表各反对党回应政府的动议、声明。按照惯例，领衔反对党可于任何时候提出谴责政府的动议，平民院应即刻组织全院大会对此动议进行辩论和表决；此动议若获得通过，则政府即应辞职。在平民院众多委员会中，按照惯例无论哪个党派执政，议会监督工作的领导权均由领衔反对党掌握，三个最为关键的监督委员会——国家账目委员会、议会行政监察专员委员会、行政法规委员会，皆由领衔反对党人担任，使政府的行政、财政和授权立法工作被置于平民院中反对党的严厉监督下。以英国保守党首创的“影子内阁”为一些英联邦国家采用，由在野党为准备上台执政而设的预备内阁，专司监督当任内阁之职，专挑当任内阁缺陷，其成员各有分工、各司其职，对口监督在任内阁成员的履职，监督对象明确，监督领域明确，监督效应十分明显。[10]
监督的程序规则即监督的步骤、方式、方法往往比实体规则更具有实践价值，如果没有程序规范，一切制度只能停留在条文规定上。政党监督有效性的前提、基础是充分的知情权的保障，知情权则必须以行政程序公开、行政信息公开为前提，通过程序理性和公众知情来遏制公共权力的滥用。英国依据“自然正义”原则，美国则由“正当法律程序”理论构成普通法院对行政机关提出行政合法性的程序法律要求的依据。在英国，成文法规定调查、咨询、通知、公布、批准等程序来保证行政公开性和相对人知情权。美国则制订了1946年《联邦行政程序法》、1966年《情报自由法》、1974年《隐私权法》、1976年《阳光下的政府法》等共同构成联邦程序法系列，将程序公开、情报公开、信息公开、司法审查程序、保护隐私权等相糅合，较好地体现了行政公开原则。
四、环境层面的监督氛围的营造
“哟，你包里有什么宝贝东西？让我看看！”说着，一杭绕到雪萤身后，笑着去夺她的包。雪萤蹲在地上，把包紧紧护在胸前，生气地说：“你干什么？！”一杭自讨没趣，撇了撇嘴，走到离雪萤几米外的地方坐下来，拾起土坷垃往远处扔。
该层是通过抽取器，根据一定的数据抽取规则将数据源层的数据抽取到上层的集成数据库中。抽取器定期自动检测源序列数据库中数据的变化，然后对更新的数据进行下载、结构/格式转换以及加载到临时数据库中，再经过数据析取、清洗、转换、组合、去重等一系列优化操作后更新到集成数据库中。
西方国家的宪法法律从宪政角度重视公民权利包括民主监督权的保护，法国的《人权与公民权宣言》、美国宪法及其修正补充条款，法国宪法都较为详尽地明文规定公民权利。民主监督权主要指公民有对公共管理提出批评、建议的权利，有对国家公职人员的公务活动中的违法行为或不当行为进行检举、申诉和控告的权利。公民能自由表达自己的申述、建议、批评，是舆论形成的起点，而无数公民意见的集成，就能对权力运用中不当行为构成强烈的批评、抨击，从而形成舆论监督的态势，进而通过书刊社、报社、广播、电视等传播工具来发挥其无形的威慑力、约束力。在西方国家的现实中，民众个体监督政府因力量分散存在着现实困难，而且政府以其掌握的组织、信息、人员资源可使人民服从。而新闻自由通过保护新闻媒体独立自主的地位，使其能够提供不被政府控制或影响的信息、意见、评论，促使人们关心政府及公共事务，引导人们的舆论走向，从而达到新闻媒体监督政府的功能。因此，美国大法官P ·斯特瓦特在演讲中指出，宪法应保障一个有组织的新闻媒体，使之成为三权之外的“第四种权力”以监督政府、防止权力的滥用。因此，西方国家的新闻自由观强调，保障新闻自由的目的是为抗衡政府的权力。
新闻舆论监督作用力的条件是：（1）新闻自由和自由选择信息源；（2）独立的司法机构；（3）议会的作用力，即国会议员是否利用之，如以反对党和议员个人的形式向政府提出质询；强迫内阁改变决策；万不得已时推翻内阁；提议派出调查委员会；提交法律草案。[11]西方国家新闻媒体往往与其他监督主体合力造势，对政界要员的违法乱纪行为发难，披露事实，揭示真相，引导、汇集公众舆论，形成强大的监督压力。如“水门事件”中，尼克松险遭弹劾；洛克希德丑闻，曝光日本政界的“金权政治”和“裙带风”等。新闻媒体制造的舆论氛围同政党监督相结合，的确发挥着日益重要的影响力，从而成为监督体系中不可替代的组成部分。
此外，为监督议会立法，西方国家的立法机构中，执政党总是试图控制、操纵立法过程，从而推动其提出的法案能获得通过，以实现其政纲政策。而反对党则要针对执政党法案，提出本党主张，甚至替代性法案，来牵制或阻碍执政党的主导作用。）无论执政党还是反对党，均在议会中设有或松或紧的议会党团。虽然其功能发挥，因政体和政党制度的不同而有差异，但无论是实行两党制还是多党制，都是监督议会立法的重要组织形式。如果在议会占有一定席位，在野党可利用自己的议会党团开展质询、表决、不信任投票、弹劾动议等影响政府举措。英国议会平民院委员会制度和美国国会两院的委员会制度是西方国家议会部门委员会制度的代表。现代英国议会平民院设监督类委员会，1979年设立的部门委员会构成其主干。部门委员会全面对应覆盖政府每一部门，使政府每一个部门均处于相应的平民院委员会的监督之下，大部分委员会甚至是一对一地密切跟踪、专职监督政府某部门。而且各部门委员会聘有专职研究专家顾问，业务范围固定，知识优势明显，有利于提高监督的专业水准和效果，如此通过系统层面监督组织的完善，达到强化政党监督的效果。
民主监督是中国新型政党制度——中国共产党领导的多党合作与政治协商制度构建、设计的初衷与重心，在执政的中国共产党全面从严治党的当下，也面临着发挥参政党民主监督职能的现实需求。人类制度文明的进步，在于不同制度间彼此的借鉴和发展。西方政党制度下的政党监督提供了一些成功做法、有效经验，虽然在价值层面，表现为出于政权轮替的目的性，但在工具性层面，对于我们优化政党监督在多党合作制度运作中的功能价值，构建更为完善的党际监督运作体系还是具有一定的启示意义。
参考文献：
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[11][德]赫尔曼·麦恩，联邦德国大众传播媒介[M].1994.8-9.
中图分类号：D05
文献标识码：A
文章编号：1671-6946(2019)02-0086-06
收稿日期：2019-01-03
作者简介：齐春雷（1970-），女，安徽界首市人，安徽社会主义学院教研室教授，从事政党政治和统战理论研究。
[责任编辑：谭建军]
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