[摘 要]推进政府购买服务、政府和社会资本合作（PPP）与社会组织合作是深化国家机构改革、创新社会管理模式的必然要求。通过构建博弈模型分析政府购买服务模式下政府与社会组织的合作机理、PPP模型下政府公共部门与私营部门的合作机理，发现政府的监督效率和惩罚力度决定了社会组织是否积极执行购买服务合同；政府公共部门与私营部门之间合理的投资和收益分配影响PPP模式的可持续性。在此基础上，提出继续发展和巩固政府购买服务、大力推进PPP模式、加快探索政社合作治理新模式的政策建议。
[关键词]政府购买服务；政府和社会资本合作；社会组织
一、引言
毋庸置疑，当前处于转型期的中国社会矛盾日益凸显，政府管理和社会治理领域的问题层出不穷。传统公共行政的一元性与碎片化难以应对复杂化、多样性、跨界性的公共管理难题，通过政府购买服务、政府和社会资本合作（PPP）以及与社会组织的合作治理，推动社会公共治理由政府一元管理主体向多元治理主体发展，是改革我国传统行政管理、创新社会治理模式、建设服务型政府的内在要求。充分发挥社会组织在现代社会治理体系中的作用，按照共建共治共享要求，完善党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法治保障的社会治理体制，符合社会主义制度自我完善和发展的必然趋势。我国党和政府已充分意识到“社会管理创新”的重要性，2016年10月，财政部发布《关于在公共服务领域深入推进政府和社会资本合作工作的通知》，要求大力践行公共服务领域供给侧结构性改革，加大PPP模式推广应用力度，积极引导各类社会资本参与。2017年10月，党的十九大报告指出，推动社会治理重心向基层下移，发挥社会组织作用，实现政府治理和社会调节、居民自治良性互动。2018年3月，《中共中央关于深化党和国家机构改革的决定》提出，推进社会组织改革，克服社会组织行政化倾向；推动公共服务，提供主体多元化。然而，目前我国在创新社会管理体制实践中还面临诸多问题，如何进一步完善政府购买服务、PPP与政社合作治理值得思考。本文旨在探讨政府购买服务模式下政府与社会组织的合作机理、PPP模式下政府公共部门与私营部门的合作机理，对于加快实施政社分开，激发社会组织活力，推动我国公共治理朝着多元主体格局发展，提升我国公共服务供给质量和效率，巩固并增强经济持续增长动力具有重要意义。
吉林省冰雪产业的迅速发展离不开政府的科学规划和政策支持引导。在冰雪产业的开发上，要根据各地自然资源、地理区位和民俗文化的差别，因地制宜发展具有地方特色的冰雪产业，避免过度开发对资源和生态环境的破坏，形成优势互补、良性互动的空间格局。冰雪产业直接涉及体育、旅游、文化等部门，还受工商、物价、卫生、国土资源等多个部门的监督管理，为了避免出现多龙治水的情况，应当成立推进冰雪产业发展的领导小组，制定全省冰雪产业发展中的重大战略和政策，统筹协调各部门开展相关工作。
二、相关文献回顾
20世纪70年代，西方福利国家的新公共管理改革实践推动了购买服务、公私合作伙伴关系等治理理论的发展，研究关注点集中于政府购买服务的模式、流程、绩效评估、资金来源、问责监督、风险防御、政策法律、政府与非营利组织关系等。比如，DeHoog认为政府向私人组织 （营利性或非营利性）购买公共服务，服务合同选取协商模式或合作模式相比竞争模式更合适[1]。Nowland指出世界各国政府正越来越多地利用外包 （contracting out）或承包（contracting in）形式向志愿组织购买服务[2]。Chavesc等实证分析政府资助对非营利组织政治活动的影响，指出政府资助通过不同的机制减弱或增强非营利组织的政治活动[3]。公私合作伙伴关系（亦称政府和社会资本合作，PPP）被宽泛地定义为公共和私营部门之间合作的制度安排[4]，由政府和大多数私人共同出资建设资本密集型、使用寿命长的基础设施，建成后由私人实体通过长期特许权、合同或租赁的形式进行经营运作[5]。采用PPP进行基础设施项目建设、提供公共服务是一种趋势，在PPP模式中公共部门所追求的并不是纯粹的商业化目标[6]。Engel等指出PPP的正当性在于其可以释放公共资金或减少扭曲性税收。在需求状态下，收入上限约束的最优合同期限更短，这表明财政的影响类似于公共提供，而不是私有化[7]。Grimsey和Lewis从实践经验出发构建了PPP基础设施建设的风险评估框架，并采用苏格兰污水处理设施的案例加以佐证[8]。Medda运用博弈论分析PPP交通设施建设中公共部门与私营部门的项目风险分配，通过合理的信息需求的竞争性拍卖，可以实现最佳的合同[9]。Hwang等检视了新加坡PPP项目的积极因素和消极因素，指出PPP项目的三大关键成功因素是组织良好的公共机构、恰当的风险分配和分享、强大的私人财团[10]。
国内有关政府购买服务、PPP的研究尚处于探索阶段[11]，主要是对西方理论的引入、比较借鉴、国内个案经验描述以及实证研究。例如，叶晓甦和徐春梅从PPP的概念、风险分配、治理理论与政府监督等方面系统总结我国PPP的研究进展，并对我国公共项目PPP的研究方向进行展望[12]。和军和戴锦通过回顾PPP研究的新进展，指出不同的制度条件、公私双方冲突程度、风险处理的合理性、企业微观管理、公共部门的作用等都是PPP有效性的决定因素[13]。崔正等分析了政府购买与社会组织的互动关系，认为从短期合作角度看，双方是平等契约关系，社会组织之间通过市场竞争获取政府契约，并接受政府和公众的共同监督评价；从长期互动角度看，政府购买服务为社会组织提供发展空间、政策指引、资金支持，并对其发展进行规范；同时，社会组织的发展促进政府购买服务的内容、质量和效率的提升[14]。尽管现有研究已取得诸多有价值、可借鉴的成果，但仍存在以下不足：第一，国内学者大多将西方已有理论研究和实践经验成果运用于中国本土实践，研究范围广泛，影响因素和问题对策探讨较多，重点聚集于利益和风险分担，但专门针对政府与社会组织合作机理、公共部门与私营部门合作机理的分析相对有限；第二，局限于定性分析、案例解读与经验研究，普遍缺乏数理模型工具的运用，方法研究实效明显不足，鲜有研究引入博弈论方法分析政府购买服务、PPP与社会组织合作过程中各利益相关者的最优行为决策。鉴于此，本文采用博弈模型分析政府购买服务、PPP与社会组织合作机理，有利于深入揭示政府与社会组织之间合作、政府公共部门与私营部门之间合作的风险利益关系和决策互动过程，从而更好地为政策和制度设计提供决策参考。
三、政府购买服务模式下政府与社会组织的合作机理分析
在政府购买服务模式下，政府与社会组织之间实际上是一种委托代理关系，其基本特征是政府与社会组织互换和共享各自的运作性资源[15]，即政府通过财政资金或公共设施等硬件性资源去换取社会组织的专业化能力和服务网络。政府运用财政资源以服务合同的方式将公共服务供给外包给社会组织，并在服务合同执行的过程中监督、协调和评估社会组织所提供的公共服务。双方资源的互补性是政府与社会组织合作的基础，有利于实现合作双方的利益诉求。下面引入动态博弈模型分析政府购买服务模式下政府与社会组织的合作机理。
基本假设：（1）在政府购买服务模式下，有社会组织和政府两个完全理性参与人，双方具有完全信息，可以同时采取行动。其中，社会组织要么积极执行购买服务合同、提供高质量的公共服务，要么采取机会主义行为、违规执行购买服务合同，其策略集合为{积极执行，违规执行}，社会组织采取积极执行策略的概率为x（0≤x≤1），采取消极执行策略的概率为1-x。政府要么监督、要么不监督社会组织执行购买服务合同的情况，其策略集合为{监督，不监督}，政府采取监督策略的概率为y(0≤y≤1)，采取不监督策略的概率为1－y。（2）博弈共分三阶段：在第一阶段，社会组织提供一般公共服务的正常成本为C1，社会组织的正常收益为R1，即政府现有的财政资金支持；如果社会组织积极执行购买服务合同，则需要付出额外的成本ΔC，即社会组织为提高公共服务质量和能力而投入更多的运作性资源，也能获得额外的收益ΔR，即政府为鼓励社会组织积极执行购买合同而给予的财政补贴或奖励，同时还能为政府带来正外部效益R2，即社会公共利益的增进，比如居民公共服务需求的充分满足、居民对公共服务的满意度、社区的和谐稳定等；如果社会组织违规执行购买服务合同，则需要承担社会信誉或形象损失L，同时还可能给政府带来公信力损失W。在第二阶段，如果政府采取监督策略，则需要支付相应的监督成本C2。在第三阶段，如果政府在第二阶段已采取监督策略，那么对于社会组织违规执行购买服务合同可能存在查获、未查获两种结果，查获的概率为θ(0≤θ≤1)，未查获的概率为1－θ，一旦社会组织的违规执行被查获，将承担来自经济、行政、法律等方面的惩罚F。此博弈模型的收益矩阵见表1，博弈过程见图1。
表1 政府购买服务模式下政府与社会组织的博弈收益矩阵
社会组织积极执行(x) 违规执行(1－x)政府 监督(y) (R1＋ΔR－C1－ΔC，R2－C2) {θ(R1－C1－L－F)＋(1－θ)(R1－C1－L)，θ(F－C2－W)＋(1－θ)(－C2－W)}不监督(1－y) (R1＋ΔR－C1－ΔC，R2) (R1－C1－L，－W)
图1 政府购买服务模式下政府与社会组织的博弈过程
推动政府购买服务、政府和社会资本合作（PPP）与社会组织合作符合公共治理朝着多元主体格局发展的趋势。本文通过引入博弈论分析政府购买服务模式下政府与社会组织的合作机理、PPP模式下政府公共部门与私营部门的合作机理，得出主要结论如下：1.政府的监督效率和惩罚力度决定了社会组织是否积极执行政府购买服务合同；2.政府公共部门与私营部门之间合理的投资和收益分配影响PPP模式的可持续性。政府可以通过强化对社会组织执行购买服务合同的监督管理，借助合理的机制设计优化公、私部门之间的投资和收益分配，从而保证政府购买服务的质量和水平，实现PPP模式的长期、可持续发展。
PPP模式在提高公共产品供给效率、改善公共服务质量上具有独特的优势，目前受到我国各级政府的青睐。政府公共部门与私营部门（或称社会资本方）通过合作，充分发挥各自有限资源的最大效用，在实现政府公共部门职能的同时适当满足私营部门的营利性动机，符合双方的利益诉求[16]。政府公共部门拥有广泛的公共运作和治理资源，以实现公共利益最大化为目标；私营部门拥有独特的经济资源，以实现经济利益最大化为目标，这种资源上的互补性可以带来收益上的共享性，这为双方合作提供了现实基础，但是，双方目标上的差异性又使得冲突和摩擦在所难免。因此，在PPP模式中政府公共部门与私营部门存在博弈的可能。
“公海赌王”连卓钊、前内地首富黄光裕、“南粤政法王”陈绍基、粤浙原省纪委书记王华元、公安部原部长助理郑少东等在内的政商权力精英，形成超级分利联盟，黑道与白道互为利用、商界与政界交相渗透，大量走私、洗钱、行贿，安然往来于其间。而当这些高官相继走进秦城监狱，连卓钊却以自由之身重返港澳赌场。
当政府监督的收益 θ（F－C2－W）＞0 时，不存在纳什均衡，此时如果社会组织以X的概率选择积极执行，政府以Y的概率选择监督，则社会组织的期望收益为 Ea(x，1－x)，政府的期望收益为 Eb(y，1－y)，求混合战略纳什均衡解：
分别对（1）、（2）式求偏导，可得最优一阶条件：
阿里却是拗住了，一定要扶罗爹爹，嘴上说：“姆妈说的。要搀罗爹爹。是姆妈说的!”说着，竟还有点眼泪汪汪。
无论政府公共部门采取何种策略，私营部门的最优策略均为投资，这意味着在政府公共部门授权、不授权两种情况下，私营部门投资时的总收益应该大于不投资时的总收益，故有。这表明在政府公共部门选择授权的前提下，私营部门选择投资时所得总收益与不投资时所得总收益的差额大于私营部门所承担的基础设施建设投资费用，此时私营部门的最优策略是投资。由于R＞R1，可推导出（1-y1）R>P，这表明在政府公共部门享有较小的总收益分配比例y1的条件下，私营部门选择投资时获得的总收益大于不投资时获得的总收益，投资是私营部门的最优策略。为实现纳什均衡，在私营部门投资的前提下，要使政府公共部门选择授权时的总收益大于不授权时的总收益，此时必然有y1（R-R1）>XP成立。这表明当私营部门选择投资时，政府公共部门选择授权时所得总收益与不授权时所得总收益的差额大于政府公共部门所承担的基础设施建设投资费用，此时政府公共部门的最优策略是授权。综上，得出以下结论：
结论1：在政府购买服务模式下，为保证社会组织积极执行购买服务合同并提供高质量的公共服务，政府一方面要提高监督效率、降低监督成本、增加查获概率，另一方面要加大对社会组织违规执行购买服务合同的惩罚力度。
否积极执行购买服务合同。综上，得出如下结论：
四、PPP模式下政府公共部门与私营部门的合作机理分析
又如李白的即兴之作《春日行》，时值唐玄宗春日泛游白莲池，召他作辞，他虽已酒醉翰林苑，乃命高力士扶以登舟而作。
后来，耿仙要离杭了，便把编辑曲江工潮这事，交与我与乐我二人的肩上，因之我和互助会接触的机会越多，而知道互助会的内容也越清楚了！浙江印刷公司，本来是用包工统工制的，因此有许多工人——互助会员，便不能特殊的工作，多得着一些意外的工银。诸位！这是祸水了！这自由竞争的私产制度，便要使工人们分离，使工人跳到自由竞争的漩涡去！还有，浙江印刷公司，也因包工统工制，而缚着资本家的生财手段——工人们从此不肯作夜工了！于是互助会的厄运便来了！曲江工潮也要夭折了！呵！文字何用！正义何用！
基本假设：（1）存在政府公共部门与私营部门两个参与人，双方具有完全信息。政府公共部门在建设基础设施时，可以选择是否与私营部门合作，授权其参与基础设施建设和运营，其策略集合为{授权，不授权}；私营部门可以选择是否参与公共基础设施建设并投资一定数额经费，其策略集合为{投资；不投资}。（2）政府公共部门与私营部门双方或者其中任意一方愿意并可以承担基础设施的建设费用，该公共建设项目即可达成。假设承担该公共建设项目的未来费用总额为P，其中政府公共部门财政投资或补贴的比例为x(0≤x≤1)，私营部门投资的比例为1-x。（3）政府公共部门、私营部门双方合作投资公共基础设施建设时带来的社会总收益大于其中任意一方单独投资时带来的社会总收益。假设双方合作投资时带来的总收益为R，任意一方单独投资时带来的总收益为R1，则有R＞R1。另外，倘若私营部门参与基础设施建设并投资一定数额经费，则要求通过使用者付费方式从未来建成的项目中获得合理的投资回报，或者说政府公共部门要分配该公共项目总收益的一定比例份额给私营部门。假设私营部门选择投资、不投资时，政府公共部门享有的总收益分配比例分别为 y1、y2，(y1＜y2)。该博弈的收益矩阵见表2，博弈过程见图2。
表2 PPP模式下政府公共部门与私营部门的收益矩阵
私营部门投资 不投资政府公共部门 授权 {－xP＋y1R，－(1－x)P＋(1－y1)R} {－P＋y2R1，（1－y2）R1}不授权 {y1R1，－P＋(1－y1)R1} (0，0)
图2 PPP下政府公共部门和私营部门的博弈过程
由（5）式可知，当0≤x≤X时，即社会组织积极执行服务合同的概率小于X时，社会组织与政府的策略选择为{违规执行，监督}。当X≤x≤1时，即社会组织积极执行服务合同的概率大于X时，社会组织与政府的策略选择为{积极执行，不监督}。当0≤y≤Y时，即政府监督的概率小于Y时，社会组织与政府的策略选择为{违规执行，不监督}；当Y≤y≤1时，即政府监督的概率大于Y时，社会组织与政府的策略选择则为{积极执行，监督}。当x=X，y=Y时，博弈双方实现均衡，社会组织以X的概率采取积极执行策略，政府以Y的概率采取监督策略。此博弈的混合战略纳什均衡解说明社会组织积极执行的概率x与政府查获的概率θ和政府对社会组织违规执行的惩罚F成正比，与政府的监督成本C2成反比，这意味着政府的监督效率和惩罚力度决定了社会组织是
结论2：（1）在建设基础设施时，政府公共部门承担一定数额的财政投资或补贴，将有利于促成私营部门积极主动参与并投资公共基础设施建设；（2）为鼓励私营部门参与公共基础设施建设，政府公共部门可以通过机制设计确定合理的总收益分配比例，尽可能让私营部门获得合理的投资回报；（3）政府公共部门与私营部门双方都承担一定数额的公共基础设施投资费用，有利于实现PPP模式的长期性和可持续性。
令（3）、（4）等于 0，解得
五、结论与政策建议
（一）结论
当政府监督的收益 θ（F－C2－W）＜0，即 C2＜F－W时，政府的占优策略是不监督；当社会组织积极执行的总成本C1＋ΔC＞C1＋L时，社会组织的占优策略则是违规执行。此时有唯一的纳什均衡，即（违规执行，不监督）。
预应力锚杆支护是我国煤矿巷道目前最为经济、有效的主动支护方式[1]，锚固剂-围岩界面作为锚固系统相对薄弱、容易滑移脱黏部位[2]，在锚固段承受张拉载荷条件下，当界面剪应力值超过界面抗剪强度而发生滑移脱黏失效时，造成锚固支护效果降低甚至诱发安全事故发生。为此，研究并掌握围岩-锚固剂界面剪应力分布规律，对采取有效的工程防范措施，保证煤矿安全生产具有重要意义。
（二）政策建议
1.继续发展和巩固政府购买服务模式。（1）采用政策引导、合同管理的方式逐步完善政府购买社会组织服务，借助服务合同规范政府与社会组织的责权与义务，确保政府与社会组织合作依照合同规定顺利进行，充分发挥双方运作性资源的最大效用。（2）以授权委托为抓手，通过直接的资金支持、间接的财政补贴、税收优惠、人员培训、制度环境优化等途径支持和培育具有竞争力的社会组织，提高社会组织参与社会治理和公共服务的总体水平。（3）促进政府从公共服务的官僚模式向合同关系管理模式转型。作为公共服务的购买者，政府应将重点放在服务项目的界定和服务合同执行的监督评估上，协调和监督社会组织执行购买服务合同的过程，建立有效的公共服务绩效评估体系[17]，依据绩效考评结果实施奖惩政策，鼓励积极执行行为，惩罚违规执行行为，形成事前服务指导、事中监督控制、事后评估反馈的系统，挑选最优的社会组织合作以保证政府购买服务的社会效益。
2.大力推进PPP模式。（1）政府在进行公开的社会资本招标采购前需要做好前期准备工作，针对财政资源、风险承担、收益分配、具体运作、合同监督等方面进行专业化论证，多听取私营部门的意见和建议，避免双方利益天平的失衡，实现风险共担、收益共享。（2）完善关于PPP的相关法律与政策法规，依法协调公、私部门在权责利上的可能出现矛盾，严肃处理双方可能的违规违约行为，同时成立专业管理机构或引入第三方评估机构全过程监督公共服务的质量和定价，规避潜在的道德风险。（3）建立以收益分配和绩效考核为核心的激励相容机制。政府在实现公共效益的同时，要确保私营部门能够获得合理的投资回报，最大限度地调动社会资本参与PPP的积极性。通过使用者付费或政府付费的方式实现项目收益，动态优化和调整公、私部门在项目收益上的分配比例。政府还要加强对私营部门的绩效考核和评估控制，保证项目的质量和后续的维护与移交，实现各方投资收益的最大化。
3.加快探索政府与社会组织合作治理新模式。（1）运用法律手段和行政手段赋予社会组织合法性和独立性，完善对社会组织的登记设立和日常运作等方面的管理和监督，简化登记手续，逐步放宽准入门槛，使更多的社会组织成为合法独立实体，推进社会组织的日常管理合作创新。（2）在保持社会组织独立性的基础上，以经济手段为支撑，采取以税收优惠为主、财政拨款为辅的方式加大对社会组织的扶植，最大限度地激发其参与合作治理的积极性。（3）以政府机构改革为契机，以合作协议签署为支撑，加快建立社会组织与政府合作治理的制度性框架体系，尝试设立由公共部门代表、民营部门代表、社会组织代表、公民代表多方参与的领导机构、监督机构、仲裁机构和工作协调委员会，负责协议的实施和纠纷的处理，通过物联化、互联化与智能化助推政府治理模式由传统的封闭系统向开放系统转变。
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Abstract:To promote government's purchase of services,public private partnerships(PPP)and collaborative governance between the government and social organizations is an inevitable request to deepen the reform of national institutions and the innovation of social governance mode.By building game theoretic models to analyze the mechanism of cooperation between the government and social organizations under the mode of government's purchase of services,the mechanism of cooperation between public and private sectors under the PPP mode,it is found that the government's supervision efficiency and punishment degree determine whether social organizations actively implement the purchase service contracts;and reasonable distribution of investments and incomes between public and private sectors affect the sustainability of the PPP mode.Policy recommendations are proposed:continuing to develop and consolidating the government's purchase of services,vigorously promoting the PPP mode,and accelerating to explore new modes of collaborative governance between the government and social organizations.
Keywords:government's purchase of services;Public Private Partnerships(PPP);social organizations
[中图分类号]C916；F20
[文献标识码]A
[文章编号]1006-5024(2019)04-0143-06
[DOI]10.13529/j.cnki.enterprise.economy.2019.04.019
[项目基金]民政部政策理论研究课题“政府购买服务、社会资本合作（PPP）与社会组织发展研究”（项目编号：2016MZRL010223）；福建省科学技术协会科技智库研究项目“高校新型科技类智库战略与路径研究”（项目编号：FJKX-B1706）；扬州市科协软科学研究项目“扬州市‘十三五’期间产业转型升级与创新型科技人才集聚的协同发展研究”（项目编号：201843）
[作者简介]
罗兴鹏，扬州大学商学院讲师，博士，研究方向为组织战略与政策分析；（江苏 扬州225127）
张向前，华侨大学工商管理学院教授，博士生导师，研究方向为组织战略与政策分析。（福建 泉州362021）
[责任编辑：方 平]
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