（内蒙古自治区土地调查规划院，内蒙古自治区呼和浩特市010010）
摘要：研究目的是针对我国城市化进程中土地供需矛盾日趋尖锐的状况,探讨提高城市土地使用效率的城市规划方法；研究方法是综合分析城市规划对城市土地使用效率的影响因素；研究结论是提出综合运用规划手段提高城市土地使用效率的一些措施。
关键词：城市化；城市规划；土地使用效率；城市土地集约利用
一、提高土地使用效率是城市化的必然结果
1.1我国城市土地利用基本情况
我国人多地少,土地后备资源有限,节约用地一直是我国城市建设和土地使用坚持的基本方针。但是,由于种种原因,这个问题在实践中并没有得到真正的解决,土地利用效率低下,城市土地利用基本上属于粗放型的利用模式。据有关专家测算,1986～1996年,我国37个特大城市用地规模增长弹性系数已达2129,超过标准1112的1倍多,城市容积率仅为013左右,40%以上的土地属低效使用,5%的土地处于闲置状态。
1.2城市化的过程是土地使用效率提高的过程
城市土地具有高投入、高产出的特点,所以城市土地的使用效率和集约利用水平比农业土地要高得多,土地集约利用是城市土地的基本特性。同时,城市化要求城市土地资源合理配置,即指合理利用土地、资源、资本和技术,在空间和时间上充分挖掘城市土地潜力,获得城市土地最佳的综合利用效益的过程。随着我国社会经济的发展,人口不断增多,特别是城市化进程加快,城市开发与建设带来的土地利用短缺问题和土地的供需矛盾将日益突出。
二、城市规划是提高城市土地使用效率的重要手段
2.1目前我国提高城市土地使用效率的手段
我国采用的提高城市土地使用效率,促进城市土地集约利用的重要手段有:深化城市土地使用制度改革；完善规划管理,强化规划控制作用,严格控制城乡建设用地规划和土地供应总量；灵活运用级差地租原理,优化建设用地结构,建立以效益为核心的土地利用模式；充分发挥税费等经济杠杆的作用,优化建设用地结构,制定切实可行的鼓励政策鼓励集约用地；建立土地收购储备制度,充分运用市场机制配置土地资源,推进城市土地集约利用；根据我国土地国情进行土地整理工作,制定集约用地的总体实施方案,完善土地集约利用制度等。
2.2城市规划是提高城市土地使用效率的重要手段
①城市规划的目标是实现城市用地的合理布局、结构的优化完善以及良好的生态环境,这是和提高城市土地使用效率前提相一致的。②城市规划通过对城市土地使用的调节,改善城市的物质空间结构和在土地使用中反映出来的社会经济关系,这与提高城市土地使用效率的目标是一致的。③城市规划对城市的改造和更新,与提高城市土地使用效率的重点,即对城市建成区现有土地的再开发和挖潜改造是一致的。
2.3改进传统规划方法,加强规划管理
由于城市规划对城市土地使用效率的影响是非常关键的。同时传统城市规划模式已对市场经济下的土地市场配置形成制约,不能完全适应当前城市发展的需要。为了促进城市的合理规划,提高土地使用效率,传统城市规划方法的改进势在必行。
三、我国城市土地利用仍停留在粗放经营和低效利用阶段
3.1我国城市土地粗放利用的问题
3.1.1“圈地运动”的影响
土地是房地产业发展必不可少的物质基础,也是房地产盈利的重要手段,同时也是各级政府取得资金的主要来源。“筑巢引凤”、“以地生财”,经营土地则是城市政府重要的发展策略。因此,1992～1993年的“开发区热”和“房地产热”,曾出现过前所未有的“圈地运动”。全国大大小小开发区数千个,每个开发区占地10多km2,多者达数十平方千米,使国家珍贵的土地资源受到巨大损失。此后国家采取了清理开发区等一系列宏观调控政策,大规模占地的势头受到抑制。进入21世纪,在加快城市化进程的新形势下,“圈地运动”又悄然抬头,其形式有所变化。常见的形式有：①建设新城、新区,扩大城市用地规模。②建设大学城、科技园区。③以生态农业为名,大搞旅游度假设施。
3.1.2城市的外延式扩展我国一些城市在发展中盲目追求外延扩展,大搞开发区,忽视了城市土地利用的内部挖潜。
城市外延扩展的主要原因之一,郊区地价低廉,又不用拆迁,所以新征地的成本比旧城改造要低。相比之下,土地使用者更愿意选择新征地。地方政府由于可以从征地中得到土地出让金,也乐意多征地。外延式扩展占用土地特别是耕地过多,城市土地利用粗放。1978～1996年,全国城市用地面积由7140km2扩大到13887km2,18年间增加了9415%,平均每年扩大37418km2,年均递增率高达3176%。这些城市用地面积的扩大,基本上是靠征用城市近郊的土地,主要是耕地
3.1.3盲目攀比城市建设规模
城市发展过分偏重于规模而不是效益。我国许多城市发展目标定位不正确,对“规模”的理解仅限于占地面积与人口,而忽视了内在的经济功能、社会功能和环境效益。很多大城市把自己的发展目标定位于国际化大都市,中等城市又以大城市为目标,小城市又以中等城市为目标,乡村又以小城市为目标,各自确定不恰当的城市土地大规模扩张计划。
3.1.4城市土地产出效率较低
我国城市的土地产出与发达国家和地区的城市相比,单位GDP产出较低。1998年我国城市市区所创造的GNP为1780198亿元,单位面积城市建设用地的GNP为86815万元/km2。以经济较为发达的深圳市为例,1998年单位建成区面积的土地产出为813亿港元/km2,而1996年香港特区的单位土地产出为7412亿港元/km2,相当于深圳市的9倍。
3.2我国城市土地粗放利用的原因分析
3.2.1土地制度对城市土地使用效率的影响
1949～1982年,我国实行城市土地无偿使用制度,以行政划拨手段进行土地资源配置。1982年逐步开始土地使用制度改革。我国城市土地使用制度由计划配置向市场配置转变过程中出现了双轨制,即无偿使用行政划拨旧体制与有偿出让新体制并存；公开拍卖招标方式与协议出让方式并存。双轨制的存在造成很大的弊端,不利于土地资源的优化配制。
3.2.2政府行为对城市土地使用效率的影响
由于转轨时期市场状态的复杂性和政府身份的特殊性等因素,加之有些地方政府的急功近利,在控制资金投放和土地供应数量,调节资金构成和用地结构上不按市场需求进行,因而导致土地市场宏观失控；同时,政府部门在干预市场过程中,违背市场规律,造成了政府在土地市场上的一些不规范行为。
四、运用规划手段提高城市土地使用效率的措施
4.1在编制规划时引入经济分析
随着社会主义市场经济体制的不断完善、城市土地使用制度改革的不断深化,要求城市规划必须改变传统的规划观念和工作方法。为了使城市用地合理配置、高效利用,要运用土地级差效益原理,根据区位、地形地质、环境质量、基础设施等条件,研究并进行用地分等定级,合理确定用地功能。
4.2合理布局提高土地结构效率
城市土地的优化配置要求土地资源在城市各个产业中合理分配,并使城市土地利用效率水平达到最大化,实现社会、经济和环境的可持续发展。城市土地利用效率水平可以分为两个层次,即反映城市土地整体配置水平的“结构效率”和体现城市土地个体使用水平的“边际效率”。
结束语：
国际上很多现实的经验表明,利用城市地下空间是提高土地利用效率和节约土地资源、增加城市绿地、保持城市历史文化景观、人车立体分流、扩充基础设施容量、改善城市生态环境的最有效途径。
参考文献
[1]胡序威.区域与城市研究.北京:科学出版社,2010.
[2]毕宝德.土地经济学.北京:中国人民大学出版社,2011.